绿色PPP项目典型案例⑦ | 三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目

近日，绿色政府和社会资本合作（PPP）项目典型案例名单在国家发展改革委官网公示结束，16个典型案例正式入选。

此次典型案例征集评选是根据《国家发展改革委办公厅关于征集绿色政府和社会资本合作（PPP）项目典型案例的通知》（发改办投资﹝2020﹞812号）要求，经省级发展改革委审核推荐及社会公开征集，并委托清华大学PPP研究中心组织专家评审，形成了绿色政府和社会资本合作（PPP）项目典型案例名单。

清华大学PPP研究中心将具体案例信息进行了汇总整理，近期将通过公众号公开发布，进行广泛宣传推广。

案例07三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目绿色PPP项目典型案例

“一湾椰影三面海，水琼天碧处处花”和煦的阳光、湛蓝的大海，三亚以旖旎的海滨风光吸引着数千万游客的到来。在离三亚天涯海角景区仅10公里的山坳里，有一座无烟花园工厂，每天能“吃掉”近1300吨垃圾。走进厂区，蓝天白云，绿树环绕，大面积的绿化、清新的空气、整齐的建筑和干净的路面，仿佛置身于花园之中，这便是三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目。

三亚市生活垃圾焚烧发电厂坐落于山林之间，建筑风格以白墙碧瓦为主调，简洁而不失格调，景观绿化透露出传统与现代元素有机结合的设计理念，放眼望去，鸟语花香，碧水红亭，喷泉与音乐相伴，清风与鸣蝉遥相呼应，民众参观其中，倒感觉不像置身于一座工厂，而更像漫步于一座别致的花园。

01.项目概况

三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目建设地点位于三亚市立才农场三亚市垃圾填埋场附近，采用PPP模式中的BOT（建设-经营-转让）模式实施。项目涉及总投资人民币5.9亿元，占地80亩，建设主厂房、综合楼、地磅房、水泵房、油泵房、升压站、门卫房等，总建筑面积29,734平方米；建设垃圾接受及贮存输送系统、垃圾焚烧系统、余热锅炉系统、汽轮机发电系统、烟气净化系统等主要工程及相应配套设施设备。项目设计规模为日处理生活垃圾1050吨，年发电量约为1.5亿度，分两期建设，其中一期项目配置2台处理量为350吨/日的机械炉排焚烧炉，1台15MW的汽轮机发电机组，于2013年6月开工建设，2015年1月建成投产；二期项目配置1台处理量为350吨/日的机械炉排焚烧炉，1台7.5MW的汽轮机发电机组，于2015年10月开工建设，2016年6月建成投产。项目采用炉排炉焚烧及“SNCR炉内脱氮＋半干式脱酸＋干法喷射+活性炭吸附＋布袋除尘”烟气净化处理工艺，环保指标优于国家新标准（GB18485-2014），达到或优于欧盟2010标准。

02.运营亮点

三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目是海南省、三亚市重点工程项目。项目荣获海南省建筑施工优质工程奖、海南省循环经济示范试点单位、海南省科普教育基地、三亚市科普教育基地、财政部第二批PPP示范项目、海南省建筑工程绿岛杯奖、AAA级垃圾焚烧发电厂及绿色发展标杆企业等诸多殊荣，已成为海南国际旅游岛和三亚环保生态旅游新概念城市的新名片。

（一）行业角度

（1）项目示范与集聚效应，初步形成静脉产业园格局

随着三亚生活垃圾焚烧发电厂项目的顺利投产，为了更好地保护生态文明和旅游资源，促进三亚的可持续发展，项目团队积极协助三亚市政府规划和建设循环经济产业园。按照“科学规划、分步实施、统筹兼顾、配套共享”的规划理念，以三亚市生活垃圾焚烧厂为中心，逐步在周边规划建设了渗滤液处理站、医疗废弃物处理厂、炉渣综合利用项目、建筑垃圾综合利用厂等环保项目，逐步形成协同处理的循环经济产业园。

产业园的建设既有利于污染的集中控制，又有利于实现资源的最大化利用，构建循环经济，实现环保绿色零排放。最终实现生活垃圾、餐厨、医废、污泥等各类废弃物减量化95%。转化形成的少量飞灰经无害化处理后填入卫生填埋场，渗滤液和各类废水经集中净化处理后形成的中水，将主要用于生活垃圾焚烧发电厂生产用水，并满足园区绿化用水需求，渗滤液和餐厨垃圾所产生的沼气回收利用至焚烧厂，达到满足三亚市固体废弃物处理长期可持续发展的要求。

三亚市循环经济产业园规划

（2）主动营造和谐的周边关系，变“邻避效应”为“邻利效益”

三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目作为垃圾焚烧发电环保设施，在建设之初也遇到了“邻避效应”的问题。“百闻不如一见”，“口说无凭、眼见为实”，为使公众了解项目，增加对垃圾焚烧发电厂正确认识，项目团队向政府提议，用项目实例进行“现身说法”，组织项目周边村民到光大环境旗下已运营的垃圾焚烧发电项目进行参观，让民众了解垃圾焚烧发电全过程，打消民众顾虑。

为进一步破解环保行业的 “邻避效应”，2017年1月1日，光大环境旗下所有投运垃圾发电项目率先在国内实现按小时均值披露烟气在线监测指标，也率先设置环保项目公众开放日，在信息透明化、公开化方面实现新的跨越。项目团队作积极响应集团号召，于2017年6月全面完成了“装树联”工作：于厂区大门设置电子大屏幕，并于屏幕上公开实时披露项目的烟气排放指标和炉膛温度，同时，与三亚市环保局、生态环境部国发平台联网公示，在光大环境官网行业以小时均值形式公布烟气排放指标，接收政府和社会的监督。此外，设立每月“公众开放日”，接受周边群众及各类社会团体的参观请求，让公众走进垃圾发电厂，了解垃圾发电的真实一面。随着公众开放程度的加深，邻避效应逐渐被化解，项目的建设和运营得到了广大群众的接收和支持。

同时，三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目致力于周边关系的建设，打造和谐的外围环境，探索建立生态补偿和区域补偿机制，项目的建设过程中铺设了自来水管道，帮助村民解决了饮水问题。积极开展夏日送清凉、精准扶贫、节日慰问周边困难群众等活动，为改善周边基础设施和生活环境共同努力。构建“邻利型”服务设施，面向周边居民设立共享区域，因地制宜配套绿化、体育和休闲设施。此外，项目为周边农村、农场提供了50多个劳动岗位，吸引周边劳动力，将短期补偿转化为长期可持续行为，努力让垃圾焚烧设施与居民、社区形成利益共同体，真正化“邻避”为“邻利”。

三亚市生活垃圾焚烧发电厂VI

（二）项目管理流程角度

（1）项目采用PPP模式具有的优势：

①转换政府职能

②推动相关领域改革

③提高公共财产使用效率

④防范政府债务风险

⑤保障项目运行管理和公共服务质量

⑥实现合作双方互利互赢

通过引入社会资本，政府前期不必大量投入财政资金用于建设，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，直接缓解政府当期的资金压力。同时可以将之前通过融资平台形成的借贷期限较短和融资成本较高的债务转化为期限更长的政府应付账款或转为项目股权，有利于逐步化解政府债务风险。本项目实施PPP模式，避免了政府为项目融资担负巨额债务。

（2）工作机制作用明显

为了本项目实施过程中决策和沟通机制的顺畅，市政府成立了推进本项目运作的PPP工作领导小组、PPP推进小组和实施机构。

PPP工作领导小组负责项目推进过程中重大问题的审批和决策。

PPP推进小组负责本项目PPP实施方案，重大问题的决策以及组织协调和监督工作。

实施机构：本项目实施机构为三亚市住房和城乡建设局，负责完成项目准备、项目采购、PPP协议履约监管和项目移交等工作。

项目自开工建设到建成投运仅用了14个月，较计划提前了10个月的时间，工作机制效果明显。

03.企业运作模式

（一）建设运营模式

1、合作模式

2012年，三亚市政府授权三亚住建局，通过公开招标的方式选择光大环境采用BOT(即建设、运营、移交)模式处理三亚市生活垃圾，并于2012年9月5日，签订了特许经营权协议。

三亚市政府授权三亚住建局在特许经营期内对项目的建设、运营履行监督管理职责，行使有关权利并承担相应义务。光大环境在当地投资成立项目公司，负责项目的的建设、运营、移交。在项目公司注册成立前，由光大环境代签有关合同，并代项目公司承担相应的法律责任。项目公司注册成立后由项目公司签署并承担相应法律责任。光大环境于2012年10月26日注册成立全资子公司——光大环保能源（三亚）有限公司来实施本项目。

三亚市生活垃圾焚烧发电厂设备-发电机组

2、土地取得方式

三亚市政府土地管理部门依法代征、划拨并核发给三亚住建局土地使用权证；三亚住建局在特许经营期内无偿提供该土地给项目公司使用。用地位于三亚市凤凰镇现有垃圾填埋场附近；本项目建设工程所需的场地为80亩。项目公司在项目特许期内有权根据本协议依法自由、独占性地使用项目土地，但仅限于用于本项目的用途。

3、实施流程

本项目的操作流程主要包括项目前期准备阶段、项目招标引入社会资本阶段、合同执行阶段、合同终止和项目移交阶段，本项目的具体操作流程见下图。

项目操作流程图

（二）回报机制

1、交易模式

本项目采用政府可行性缺口补助的回报机制，即通过“政府支付生活垃圾处理服务费+销售上网电量”的方式实现财务平衡。

项目的投资收益主要来源于垃圾处理服务费收入，以及利用垃圾焚烧余热所产生的电能并入南方电网实现上网售电取得的电费收入。本项目属于公共垃圾处理项目，项目效益低，仅靠销售上网电量收入，社会资本无法收回投资并获得预期合理回报，政府有必要给予相应补偿。因此本项目在运营期内由政府提供一定的生活垃圾处理服务费，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。

2、合作期限

项目特许经营期为：自2012年10月26日至2039年10月26日。

3、交易结构

三亚市人民政府授权三亚住建局代表与中选社会资本方光大环境成立的项目公司签署《三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目BOT特许经营权协议》，授予项目公司特许经营权，在协议规定的特许经营期27年内（含建设期2年），由项目公司负责三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目的投融资、建设以及维护运营。特许经营期满后，项目公司将该项目资产无偿移交给三亚市住建局。通过该项目的建设与实施，可以实现生活垃圾“减量化、资源化、无害化”的目标。采用PPP模式，界定参与方的责任、利益分配等问题，为项目实施提供高效的管理与监管手段，其余项目也同样采用PPP模式。

项目BOT交易结构

04.社会贡献

三亚市生活垃圾焚烧厂的建设具有重要的社会效益、环境效益和经济效益，为三亚市的可持续发展贡献力量。

三亚市生活垃圾焚烧发电厂设备-布袋除尘器

1、具有良好的社会与经济效益

截至2021年4月，三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目已累计处理生活垃圾223.41万吨，绿色上网电量7.59亿kW·h。炉渣制砖1800万块，路基材料36万立方。本项目新增近200人的就业岗位，年均纳税约1000万元，年产值约1亿元，年均物资采购2000万元，促进当地GDP增长，取得巨大的社会和经济效益。

项目的建设为日益增长的垃圾量提供一个可持续发展的基础。三亚市的生活垃圾填埋场是在超负荷运转，无法实现清洁生产，导致公众对整个垃圾处理系统与管理系统的接受程度的降低与质疑。建设清洁的，管理良好的三亚市生活垃圾焚烧厂不但延长填埋场的使用寿命，减少用于堆放垃圾而占用的土地，而且通过清洁生产，公众监督，取得公众的支持，是当前解决城市生活垃圾出路的最佳选择，具有较明显的社会效益。

2、具有良好的环境效益

本项目投产运营后，一、二期项目年焚烧处理生活垃圾合计约45万吨，生产、生活废水实现全回用，烟气排放全面执行欧盟2010标准。大大改善了城市的卫生环境；同时降低了副产物对环境的危害，每年可节约5.7万吨标准煤、年减少二氧化碳排放量14万吨，提高了资源的利用效率，保护了环境。项目还设立了环保宣教中心，加强环保宣传教育，提高了民众环保意识。

3、用专业的人来做专业的事，项目取得良好的发展预期

三亚市生活垃圾焚烧发电厂项目引进的社会资本为中国光大环境（集团）有限公司,作为国内最大的生活垃圾处理企业，具备设备自主研发，掌握核心技术，同时具有专业的运营管理团队，有良好的竞争能力。专业企业的引入,不但实现了融资的目标,更有利于提高项目的内部管理水平、技术水平和服务水平。良好的运作模式对政府日后推出更多的生活垃圾焚烧项目是正向激励, 有利于加快本地区的生活垃圾处理市场化改革，促进整个海南省生活垃圾处理行业体制的创新、变革和资源的提升。

05.借鉴价值

(一)示范价值

依托三亚市生活垃圾焚烧厂，光大环保三亚公司逐步在周边建设了餐厨废弃物处理、厨余垃圾处理、炉渣综合利用、飞灰填埋场、医疗废弃物处置、粪便资源化处理项目、布草洗涤等环保项目，使得延伸产业链的多个项目之间的协同。同时，开展集中供汽项目，逐步形成集中协同处置固废的三亚市循环经济产业园。由于各个子项内容具有较强的关联性，通过整合实施，达到了优于各子项单独实施的规模经济效益。

本项目选址位于三亚市原生活垃圾填埋场附近，毗邻的还有餐厨垃圾项目。根据测算，如各项目都根据各自渗滤液量单独建设渗滤液处理系统，其总成本要大大高于统一新建一个能同时收集三个项目渗滤液量的处理站成本。为节约投资成本，渗滤液处理系统由政府统一在生活垃圾填埋场原渗滤液站的基础上扩建。这不仅减少了项目公司的投资，也减少了政府的财政支出，实现了政府与企业的双赢。

本项目位于三亚市原生活垃圾填埋场附近，垃圾焚烧发电厂项目临近填埋厂不但交通便利，同时填埋厂也可以作为垃圾焚烧发电厂的应急临时堆放场。

随着本项目、餐厨垃圾处理、医废协调处理、渗滤液处理站、建筑垃圾等项目的陆续投产，三亚市循环经济产业园将各种垃圾的集中处理，炉渣、飞灰、医废等危险废物处理等环节有效整合，实现固体废物处理和最大限度利用的要求，各种废物均得到有效治理，提高能源综合利用程度，经济效益显著。协同处置既有利于污染物的集中控制，减少对环境的危害，又有利于实现三亚市固体废弃物处理可持续发展的要求，助力三亚“无废城市”建设。

三亚市循环经济产业园项目各项目相互耦合关系图

（二）严密的项目监督体系

项目建立了较为严格的监督制度，三亚市住建局引入第三方对产业园相关项目全程监管，长期驻厂监管专人24小时联网监督重要的生产数据;所有烟气排放均已实现在线公众公示;政府实时监管，项目还引入第三方对环境各项指标检测，确保项目运行中的环境安全，如由省环境监测站对二噁英每年共检测四次等。

（三）处理方式的转变

填埋和焚烧发电是目前比较成熟且实用的生活垃圾处理方式。十三五之前，填埋因其简单方便，便成为生活垃圾的主要处置方式。随着国家对环境保护要求的提高及人民环保意识的增强，传统的填埋方法不仅占地面积大，还容易造成严重的污染。于是，垃圾焚烧发电行业逐渐兴起，能够有效解决垃圾存量问题，还能带来发电效益，可谓一举两得。

（四）烟气处理技术的升级

我国生活垃圾焚烧主要有炉排炉、水泥窑、流化床工艺。经过实践的证明，炉排炉工艺因其技术成熟、年稳定运行时间长、污染物排放易于控制等方面，越来越得到重视。

同时，公众和环保人士对垃圾焚烧发电最大的担忧就是烟气中的二噁英问题，原先焚化炉由于气体净化技术不过关，的确存在这种问题。随着技术的升级，这些情况基本得到解决，不然日本怎么敢堂而皇之地把垃圾焚烧厂建立居民区、公园甚至政府旁。

现如今的烟气处理系统包括石灰浆制备系统、SNCR脱销系统、半干式反应塔系统、布袋除尘器系统、活性炭喷射系统、引风机系统等多种烟气处理工艺，还可以根据实际情况选择合适的处理工艺。

（五）项目成功的经验

（1）企业与政府、民众构建价值共同体。对于政府，积极引导项目间的合作，方便协调处理；对于企业，增强各项目间的协调和耦合，提高经济效益。对于民众，了解并参与企业建设，使企业和群众的价值追求趋于一致。企业一定程度上促进了当地就业，推动了当地经济的发展，实现共享发展。

（2）企业参与舆论引导。企业应充分利用媒体加大对垃圾焚烧行业的正面宣传报道。同时不定期的邀请民众进行生产监督。及时公开各种环保数据，解除群众的疑虑，赢得信任与支持。

（3）政府与企业的双赢。项目采用PPP模式能减轻三亚市政府财政负担。自从三亚市成为海南国际旅游岛建设中先锋角色后，无论从经济还是社会发展的需要，三亚市政府在公共事业项目投资方面的压力仍将有增无减。引进PPP模式后，由社会资本参与城市公共基础设施建设并负责项目的融资，可以节省政府的投资，减轻政府的财政负担。此外，本项目采用政府可行性缺口补助的回报机制，即通过“政府支付生活垃圾处理服务费+销售上网电量”的方式实现财务平衡，可保证社会资本获得合理回报，实现政府与企业的双赢。