从历史的脉络看“十四五”的水电发展

作者：张博庭

摘要：

水电的发展可以说是我国能源革命电力转型的试金石。电力转型不启动，水电的发展受影响最大，而电力转型一旦启动，水电的快速发展则一定是先决条件。即便“十二五”“十三五”我们水电的两次五年规划都作了一定的准备，但是都没有能如愿以偿，但是在“十四五”我们还是要继续有所准备。

前不久，国务院召开了研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划编制专题会议。目前我国“十四五”规划的编制工作，已经提上议事日程。为此，本文将通过回顾我国水电以往几次五年规划的经历，对十四五期间我国水电的发展机遇、挑战以及政策可能性，进行必要的探讨。

2019年底，国务院召开了研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划编制专题会议。目前我国“十四五”规划的编制工作，已经提上议事日程。因此，我们能源电力行业的行业五年规划编制，也已经开始酝酿、启动。然而，我国水电在“十四五”中，将会扮演什么角色、如何发展？无疑将是当前业内关注的焦点。为此，本文将通过回顾我国水电以往几次五年规划的经历，对十四五期间我国水电的发展机遇、挑战以及政策可能性，进行必要的探讨。

一、“十四五”水电发展的机遇

1.1、我国的水能资源仍将上升

我国的水能资源储量世界第一，但可开发的水能资源量还不足总量的一半。2006年我国正式公布的水能资源量，是经济可开发年发电量为1.75万亿kWh/年，技术可开发量为2.47万亿kWh/年。相应的还有经济可开发装机容量4亿多千瓦，技术可装机容量5亿多千瓦等。此后，在2015年的十三五水电规划中，我国的水能资源量的表述，基本上已经同国际接轨，不再区分经济可开发和技术可开发，统一表述为水电可开发资源3万亿kWh/年[1]。

不难发现，如按照2006年颁布的可装机容量计算，到2018年底我国水电的装机，似乎已经超过了80%。但如果按照同期的技术可开发发电量计算，我国的水电资源大部分还没有开发。由此可见，用可装机容量来衡量开发程度，非常容易引起矛盾，所以国际上各国基本上都不公布所谓的可装机容量。为避免不同的指标所造成的误解和混乱，我国水电“十三五”规划所表述的水电资源量，也采用了国际上常用的方式，只公布了可开发资源量为3万亿kWh/年[2]。

不仅如此，实际上水电资源的可开发量，还会随着资源普查的深入而增加。据了解，仅根据2017年间新的水电勘测结果，我国的水电开发资源就已经上升到了3.02--3.07万亿。这一最新的我国水电可开发资源量有可能会在“十四五”中披露（如果还能发布水电的专项规划）。总之，我国的水电资源不仅十分丰富，而且，未来的可发展空间仍然非常巨大。

1.2、水电建设、制造水平将不断提高

今天我国水电无论从建设的规模、效益、成就，还是从规划、设计、施工建设、装备制造水平上，都已经是绝对的世界领先。目前，世界上最大的水电站；最高的碾压混凝土坝；最高的混凝土面板堆石坝；最高的双曲拱坝等一系列世界水电之最都是由我国创造的[3]。

十四五期间，多项世界水电的记录还将被我国创造和刷新。例如，即将在2020年投产，十四五期间全面建成的乌东德水电站，将创造世界水电机组单机容量85万kW的新纪录。而随后将在十四五期间建成和投产的我国白鹤滩水电，将再次把水电机组的世界记录刷新到100万kW。

此外，即将在十四五期间投产的双江口水电站的大坝，高度将达到312米。建成后将成为全世界第一高坝，刷新所有的世界纪录。建设这世界之最的水电站，需要一系列尖端的工程技术支撑，如：高坝工程技术、高边坡稳定技术、地下工程施工技术、长隧洞施工技术、泄洪消能技术，以及高坝抗震技术等等。然而，可以说在所有这些工程技术方面，我国都已经走在了世界前列[4]。

总之，在”十四五”期间，已经站上了世界巅峰的中国水电还将不断地创新发展，再创辉煌。

1.3、水电的国际化发展前景广阔

在技术领先的基础上，近年来我国的水电企业积极响应国家的“一带一路”倡议，积极促进国际合作，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力。

经过多年的海外经营和发展，我国企业已经成功占领了水电工程国际工程承包、国际投资和国际贸易三大业务制高点，具备了先进的水电开发、运营管理能力、金融服务及资本运作能力以及包括设计、施工、重大装备制造在内的完整产业链整合能力。目前，我国水电企业与100多个国家和地区建立了水电开发多形式的合作关系，承接了60多个国家的电力和河流规划，业务覆盖全球140多个国家，累计带动数万亿美元国产装备和材料出口。

预计在“十四五”期间，海外将成为我们水电建设的主战场[5]。不仅很多水电企业的主要收入将来自海外。而且，更为重要的是水电出海，还能用最先进的技术带动全球的水利水电开发，推动整个人类社会的能源转型和可持续发展。

二、水电面临的挑战

2.1、经济下行、产能过剩的压力依然存在

前几年，随着我国经济出现新常态，全国各地的电力需求增长普遍低于预期，加上水电以及各种电源建设项目相对集中的投产，国内的电力产能过剩严重，部分西南省区水电弃水损失巨大。为解决严重的弃水问题，2017年国家发改委、能源局曾专门出台了文件。经过了几年的努力，情况虽有所好转，但各大水电企业对新建水电项目的前景仍然心有余悸。因此，最近几年我国的水电投资急剧下降，这一趋势恐将会延续到“十四五”。

未来新建的水电项目多处在藏区和高海拔地区，这些地区地理位置偏远、社会经济发展落后、气候条件恶劣、生态环境脆弱、地质构造复杂、交通运输困难、工程勘测施工难度大、输电距离长、建设运营成本高，在现有体制和政策环境下水电电价及其消纳都存在问题。特别是跨区消纳更缺乏市场竞争力，因此，“十四五”期间，我国水电的投资和可持续发展将面临诸多挑战。

2.2、水电十三五规划的目标恐难圆满

按照“十三五”水电规划的具体要求：常规水电和抽水蓄能各自新开工6000万kW；新投产水电6000万kW；2020年底水电总装机达到3.8亿kW，其中抽水蓄能4000万kW；年发电量1.25万亿kWh；在我国非化石能源消费中的比重维持在50%以上。

然而，截至2019年底，全国水电装机容仅达到3.564亿kW（其中包括抽水蓄能3000多万kW）。此前，中电联曾预计到2019年，水电装机可达3.6万kW。现在来看，中电联的预测已经是过于乐观了。很显然“十三五”的最后一年，我们新增2000多万水电装机的难度非常大。

此外，“十三五”水电规划新开工项目的完成情况，更是差距巨大。目前，时间已经过去了四年多，而水电“十三五”规划的开工目标，大约只完成了一半多一点。由此可见，我国水电十三五规划的主要目标落空，似乎已成定局。

2.3、“十四五”与水电中长期规划的衔接存在变数

根据我国2020、2030年，非化石能源占一次能源消费比重分别占到15%和20%的减排承诺，预计2030年我国可再生能源发电量须占全社会用电量比重达40%以上。根据这一减排目标的要求，我国所制定的水电的中长期规划是：2025年底，常规水电规模达3.9亿kW，年发电量1.75万亿kWh。2025年底，抽水蓄能投产规模达7500万kW，水电开发利用程度58%。2030年常规水电装机达4.5亿kW，抽水蓄能装机1.2亿，年发电量2.16万亿kWh。

以往我国历次的水电五年规划，基本上都是依据中长期规划而制定的。但由于最近几年我国的水电投资骤减，不仅“十二五”规划的水电开工项目仅完成了一半左右，导致“十三五”的水电投产规划已经很难如期完成。而且，由于水电“十三五”规划中的开工目标，仍然远没有达到，因此，我国水电在“十四五”继续实现中长期规划的“2025年底常规水电达3.9亿kW，抽水蓄能投产规模达7500万kW”的目标，将会有相当的难度。

然而，我国水电的发展缘何会陷入怪圈？我们的五年规划为何会屡屡落空？笔者认为：这是水电为我国的能源革命电力转型，不得不做出的准备和牺牲[6]。

三、水电的发展与我国的电力转型高度相关

3.1、电力转型与电力结构优化之区别

众所周知，由化石能源向可再生能源的转型，是人类社会发展的历史必然。在电力领域，转型的最突出最特点之一就是“煤电要退出历史舞台”。然而，现实当中，世界各国能源转型速度和进程还有很大的不同和变数。目前我国对这一问题的认识，还存在着较大的分歧[7]。

这主要是因为，受到技术水平的局限，我们电力界的很多人至今思想上对风、光的发电不信任。觉得它的电能质量不够好，不能满足实际负荷变动的需要，无法保障供电的安全性。当然，即便如此，大家对未来的电力，必须要依靠自然界中蕴藏量巨大的风、光等可再生能源，还是认同的。因此，大家对于国家大力发展风光等可再生能源政策和做法，也还是支持的。目前我国电力界的这种群体意识，似乎可以归纳为：电力结构应该优化，但现在还不能转型。这里我们所讲的电力优化和转型的共同点，是都要大力发展可再生能源；不同点是以煤电为代表的化石能源，是否要开始逐步退出？

至今我们业内不少人还都认为：根据我国国情，能够满足的电力负荷实际需要的主要还是煤电。而各种非水可再生能源的发电，基本上都是为了未来的需要而发展（也可以说是为发展而发展）。所以，目前在很多地区，一说电力负荷有缺口，一般还是要发展煤电。同时我们各地所发展的各种非水可再生能源，一般都要面临着解决市场消纳和想办法减少弃电的难题。

3.2、水电的发展受煤电政策的影响最大。

水电是目前体量最大的可再生能源，因此，受到电力产能过剩的影响自然也最严重。此外，水电虽然也是可再生能源，但是，由于世界各国水电的发展，主要是取决于各国的资源条件。所以，在国际上基本上没有什么可比性。而目前各国风和光发电的发展力度，似乎能直接反映出一个国家能源转型的决心和速度。所以，我们现在即使消纳起来非常困难，但也必须要为了发展而发展风和光发电，否则就可能与国际社会的发展趋势脱节，不利于我们的国际形象。这就造成了最近几年我国的燃煤和风、光发电产业都热火朝天，而水电的发展却一路下滑的现状。

与一般的非水可再生能源不同，我国水电发展与能源革命、电力转型的关系十分特殊。一方面，如前所述，电力不转型，水电的受到的不利影响最大；另一方面，电力一旦需要转型，水电的作用又是最重要的[8]。目前，由于化学储能的技术尚未取得重大的突破，所以，世界上所有百分之百实现可再生能源供电的实践，都是由水电来保障的。

例如，挪威由于水电资源丰富，几乎常年的完全由水电供电。葡萄牙的水电比例高达50%，因此曾创造了全国连续一个月百分之百由可再生能源供电的世界记录。我国的青海省水电比重比较高、同时水风光互补做得好，也就创造全省连续多日由清洁供电的国内纪录。就连已经宣布退出了巴黎协定美国总统特朗普，在考察完挪威之后，也曾表示过，他有可能会通过挖掘美国小水电的潜力，考虑重返巴黎协定[9]。这就是水电对于各国电力转型的重要作用。

总之，我国的水电资源非常丰富，目前至少还有一倍以上发展空间，绝对是我们能源革命电力转型和兑现巴黎协定承诺的最大资本。但由于当前我们业内认识上的差距，政策上又必须兼顾现实的电力安全和未来的电力转型，因此，我国的水电，一方面随时要为开启我国电力转型做好准备，同时还要承受电力不能转型而造成的各种实际损失。

3.3、为电力转型做准备，曾多次规划水电大发展

由于水电的发展受煤电是否开始退出的影响最大，我国水电的“十二五”和“十三五”规划的指标，似乎都定得偏高。特别是在我们经过了“十二五”的实践，已经发现现实的发展严重滞后于规划的目标之后，水电“十三五”的目标，依然定的比较高。

其原因在于：有观点认为，根据我国的国情，我们“十二五”期间就具备启动电力转型的条件。也正因为此，我们水电“十二五”规划，才会制定出要新开工1.2亿的宏伟目标。我们也不妨设想一下，假设从“十二五”中期起，我国的煤电装机就不再增加（并开始逐步减少），而主要依靠发展水电和各种可再生能源发电来满足社会增长的电力需求（同时加速抽水蓄能的建设）。那么不仅我们的水电规划完全有可能如期完成，而且恐怕我们也不会经历从2014年起，各地越来越严重的出现“三弃"，同时也不会让我国在役的煤电机组的利用小时，骤降到四千多，造成全行业的困境。

虽然在“十二五”我国电力转型没能启动，我们曾以为“十三五”总该可以了吧？所以，“十三五”的水电规划，我们定的目标仍然比较高，要求常规水电和抽水蓄能各自新开工6000万kW[1]。然而，遗憾的是，至今“十三五”已近尾声，我们的电力转型还是没能起步。现在看来我们“十三五”的水电规划的主要指标，已经不大可能完成。为此，国家能源局已经明确“十四五”我国将不再单独制定水电专项规划。笔者认为：这的确是非常明智的决定。因为，制定水电专项规划的风险实在太高。指标定低了满足不了电力转型的需要，定高了又不知道我国的电力转型，何时才能起步？会不会再次落空？无论如何，我们的水电都必须还要为我国的能源革命电力转型做好准备。

四、“十四五”我国的水电仍然任重而道远

4.1、“十四五”煤电如何发展的争论仍很激烈。

最近的媒体上既有《“十四五”控制煤电应该激进还是缓和》的激辨，也有《“十四五“中国无需新增煤电装机》和《研究认为“十四五”煤电仍有超1亿千瓦增长》等观点完全对立的文章。这说明当前电力界业内对“十四五”煤电的认识和发展，仍然分歧巨大。在这种情况下，笔者认为，“十四五”的水电虽然没有专项规划，但一定还要沿用“十二五”和“十三五”的模式，即；确定一个较高的目标，时刻为我国电力转型的起步做好准备。当然，我们也不能完全排除最后的结果，可能还是和“十二五”、“十三五”一样，由于我们的电力转型没有启动，水电规划最终无法完全落实。

总之，水电的发展可以说是我国能源革命电力转型的试金石。电力转型不启动，水电的发展受影响最大，而电力转型一旦启动，水电的快速发展则一定是先决条件。即便“十二五”“十三五”我们水电的两次五年规划都作了一定的准备，但是都没有能如愿以偿，但是在“十四五”我们还是要继续有所准备。

因为，以煤电装机的减少并逐步退出历史舞台为标志的能源革命、电力转型是不可抗拒的历史规律。尽管我们曾经预计和希望它在“十二五”就出现，并为此作了准备，但最终却没能开启。同样，在十三五，现实又曾再次令我们失望了。然而，在“十四五”我们仍然要做好准备。因为，能源革命电力转型是人类社会发展的大趋势，我国的电力转型不仅一定是不可抗拒的规律，而且，一定是会随着时间的推移，越往后拖，启动的可能性就越大[6]。

4.2、启动我国电力转型的预期

目前我国这种只优化不转型局面决不会太长久。因为电力优化与电力转型对我们减排承诺的影响，虽然在初期不大明显，但是，到了后期，还是存在着本质上的不同。目前，我国对外的2020年达到15%和2030年达到20%的非化石能源的承诺，在我们当前的电力只优化，不转型的情况下，2020年的目标是完全可以实现的。但是，2030年的目标，就要有一定的难度了。而一旦到了更高比例的应用可再生能源阶段（如兑现巴黎协定的条件下），电力优化与电力转型之间的巨大差别，就将无法回避的摆在我们面前。

既然我们已经承诺了减排的“巴黎协定”，只要我们认真地问问自己，我们现在需要怎么做，才能落实巴黎协定？恐怕以煤电的退出和可再生能源大发展为标志的电力转型，随时都会启动。截止到目前，我国的电力界似乎还从来没有认真讨论过，我国将如何落实巴黎协定的承诺的问题。事实上，答案非常明确。要想实现巴黎协定承诺的“本世纪下半叶就实现净零排放”的目标，那么未来我国电力供应和保障的主体，一定是太阳能、风能以及水能、核能等传统的非化石能源。也就是说，以煤电退出历史舞台为标志的电力的转型，不仅一定是不可抗拒的历史必然，而且，绝对是越早开启越好。特别应该强调的是：最近由国家发改委能源研究所发布的《加快中国燃煤电厂退出》研究报告已经明确指出：中国如要兑现巴黎协定，必须要在2040到2045年前退役国内的所有煤电[10]。笔者相信，这个报告一旦得到高层领导的批示，我们的电力转型，肯定立刻就会启动。

结语

综上，一旦我们的社会认识到，依靠可再生能源也能满足社会发展的能源安全需求，开启了我们的电力转型。不仅我国的风、光发电的发展会更迅速，更迫切，而且我们水电的发展一定会被放在极其重要的位置。因为，水电的资源总量虽然有限，但是其在电力转型中的重要作用，却是无可替代的重要。为此，我们的水电，时刻要为能源革命电力转型到来，做好准备。尽管在“十二五”、“十三五”我们已经准备了十年，它都没能如愿，我们也为此付出了巨大的代价[11]。但我们还是要有所准备。因为全世界的现实已经告诉我们，在当前的技术水平下，保障能源转型，实现可持续发展，是水电事业必须承担的历史使命。