财政部：ABO、F+EPC等尚无制度规范的模式存在一定地方政府隐性债务风险

近日，财政部就财政部对十三届全国人大四次会议第9528号关于在公共服务领域完善规范政府和社会资本合作及授权特许经营等非传统投融资模式的建议予以答复。答复表示，由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。

财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复

财金函〔2021〕40号

邓桂芳代表：

您提出的关于在公共服务领域完善规范政府和社会资本合作及授权特许经营等非传统投融资模式的建议收悉，现答复如下：

一、关于加快非传统投融资模式立法进程

2014年以来，按照党中央、国务院决策部署，财政部会同有关方面坚持规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），逐步构建“法律规范+政策保障+操作指引”三位一体的PPP全生命周期制度体系，为PPP项目规范实施提供了制度保障。

但由于现行PPP管理制度法律层级和效力较低，对PPP的内涵外延、职责分工等缺乏法律层面的统一规制，当前推进PPP工作仍面临政策预期不稳、管理职责不清、程序衔接不畅等问题。同时，由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。

下一步，我们将认真研究您所提意见建议，配合司法部等有关方面，在PPP条例等相关立法工作中，进一步加强对PPP内涵外延、职责分工、程序衔接、PPP与其他非传统投融资模式的边界等问题的理论研究和实践分析，推动PPP条例早日出台，为PPP项目规范实施提供法律保障。

二、关于就非传统投融资模式核心环节的法律适用进行释法

财政部在构建PPP制度体系过程中，十分注重对社会资本采购、合同性质界定、争议解决等重大问题的引导规范。先后印发《PPP项目政府采购管理办法》、《PPP项目财政管理暂行办法》等，明确通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等公开竞争性方式选择PPP项目社会资本方，保障各类市场主体平等参与、公平竞争；印发《PPP项目合同指南》、《污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本》等，维护PPP项目合同各方平等民事法律主体地位，明确民事诉讼、仲裁等合同争议解决方式。

但由于上述文件法律层级和效力较低，未能有效解决招标投标法和政府采购法的适用问题，且与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》关于PPP项目合同性质的界定并不一致。

下一步，我们将认真研究您所提意见建议，配合司法部等有关方面加快推进PPP立法进程，通过制定PPP专门法为社会资本方采购、PPP项目合同性质及争议解决等提供明确法律依据，有效解决相关法律适用和法律冲突问题。

三、关于建立健全投融资违规情形认定与违规责任追究机制

按照预算法规定，地方政府举借债务只能采取发行地方政府债券方式，除此以外不得以任何方式举借债务。为规范地方政府举债融资行为，党中央、国务院已出台相关政策，严禁地方政府通过融资平台公司或以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义违法违规或变相举债，并建立了地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制，做到终身问责、倒查责任。各级审计机关在国家重大政策措施落实情况跟踪审计、地方党委和政府主要领导干部经济责任审计、财政专项资金审计等项目中，重点关注地方政府、相关单位遵守投融资领域法律法规情况，对违法投融资导致的隐性债务、项目烂尾、资金损失等问题，发现一起、揭示一起，并加强督促落实整改，推动规范地方政府投融资行为、防范地方政府隐性债务风险。

下一步，我们将认真考虑代表的意见建议，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，会同有关部门进一步规范地方政府投融资行为，坚决遏制隐性债务增量，对各类新增隐性债务行为，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任，完善常态化监控、核查、督查机制，对各类隐性债务风险隐患做到早发现、早处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

感谢您对财政工作的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。

联系单位及电话：财政部金融司 010-68553559

财政部

2021年6月29日

发布日期:2021年08月20日