管清友团队：中国碳排放交易手册

编者按：气候问题是21世纪人类面对的最严重的问题之一。世界各国为应对全球气候危机，纷纷主动将“碳达峰”、“碳中和”提上日程。中国领导人于2020年向全世界就“碳达峰”、“碳中和”做出了庄严承诺，各地各部门正在紧锣密鼓地落实两大目标。由此，组建全国性碳交易市场利用市场化手段引导产业向低能耗、低排放转型也成为应有之义。基于多年、多地区的碳排放交易试点经验，如今全国性碳排放权交易所呼之欲出。本文将从我国碳排放权交易市场的历史沿革、建设现状与即将上线的全国交易所展望三方面，全面剖析中国式碳排放交易体系。

01中国碳交易发展沿革：从CDM到CEAs、CCERs

1、高碳排引发气候危机，“碳达峰”、“碳中和”计划迫在眉睫

（1）温室气体过度排放，导致全球气候问题泛滥

工业革命以来，由于世界各国工业的快速发展，全球温室气体放量明显增加。过高的温室气体排放为地球带来了各种各样的自然灾害，气候问题频发。根据美国国家海洋和大气管理局（NOAA）测量数据，全球年平均气温相较于半个世纪前，增长已经超过1摄氏度。如今相关科学研究也已经证实，全球气温上升与温室气体排放有密切关系。其中，二氧化碳占温室气体排放的84%，是解决气候问题的重中之重，近半个世纪以来，全球二氧化碳平均浓度从250ppm上升到400ppm左右。

（2）各国均已将“碳达峰”、“碳中和”提上日程

“碳达峰”是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点，“碳中和”是实现二氧化碳“净零排放”。碳达峰与碳中和紧密相连，前者是后者的基础和前提，达峰时间的早晚和峰值的高低直接影响碳中和实现的时长和实现的难度。后者是对前者的紧约束，要求达峰行动方案必须要在实现碳中和的引领下制定。碳中和与碳达峰时间点则代表了一国减排的时间点与决心，也将间接反映该国及减少二氧化碳排放的整体路径。

如今世界各国正在积极响应碳达峰、碳中和号召，全球已经有54个国家的碳排放实现达峰，各国碳中和也均已提上日程。根据OCED数据，1990年、2000年、2010年和2020年以前碳排放达峰国家的数量分别为18、31、50和54个。2020年，排名前十五位的碳排放国家中，美国、俄罗斯、日本、巴西、印度尼西亚、德国、加拿大、韩国、英国和法国已经实现碳排放达峰。中国、马绍尔群岛、墨西哥、新加坡等国家承诺在2030年以前实现达峰。

中国“30·60”目标确认，时间紧、任务重。2021年两会“碳中和”、“碳达峰”上升成为国家重要战略，我国要力争二氧化碳排放2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。而如今中国已经是碳排放第一大国，且已经连续13年成为全球最大的温室气体排放国。根据bp公司数据，2019年中国共计排放二氧化碳98.3亿吨，超过了排名第二的美国（50亿吨）和第三的欧盟（33.3亿吨）排放量之和，占据全球二氧化碳排放的28%。

我国承诺到2030我国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上。根据测算，我国二氧化碳排放峰值约为120亿吨，仅有约20%空间。如果自2010年起算，我国到2030年达到二氧化碳排放峰值120亿吨年均增速仅为2%左右。对中国来说，“碳中和”、“碳达峰”的“30·60”目标时间紧，任务重，必须要技术政策多管齐下，多种机制相互配合，才能完成这一艰巨的战略目标。

2、《京都议定书》签订之后，各类减碳机制应运而生

在气候与减排压力下，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）应运而生。包括联合国在内的各大国际组织都为全球变暖表达了忧虑，并采取了具体行动，各国齐心减排，达成了多项协议致力于减少全球二氧化碳排放量，解决如今严峻的气候问题。1992年6月，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上通过了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），这是世界上第一个全面控制温室气体排放的国际公约，旨在将大气中温室气体浓度维持在一个稳定的水平。《联合国气候变化框架公约》于1994年3月21日正式生效，为国际社会在应对气候变化问题上确定了一个基本框架，并明确了“共同但有区别责任（CBDR）”等基本原则，即对温室气体排放负有主要历史和现实责任的工业化发达国家率先减排，并向发展中国家提供资金、技术等支持。这一公约拉开了全球减少碳排放的序幕。

1997年，著名的《京都议定书》达成，开启了全球各类减少碳排放机制的爆发式发展元年。《京都议定书》于1997年12月在日本京都由联合国气候变化框架公约参加国第三次会议制定，其目标为“将大气中的温室气体含量维持在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害。”《京都议定书》于1998年3月16日至1999年3月15日间开放签字，共有84国签署，条约于2005年2月16日开始强制生效，到2009年2月，一共有183个国家签字参与。此后，全球各类减少碳排放机制相继出现，开启了碳交易的先河。

《京都议定书》中提及三大灵活减排机制——即清洁发展机制（CDM）、联合履行机制（JI）和国际排放贸易（IET）。

清洁发展机制（CDM）：意在促进发达国家和发展中国家之间的合作，出自于《京都议定书》第十二条。这一机制规定发达国家可以通过提供资金和技术的方式支援发展中国家的减排事业，在发展中国家落地减排项目。发展中国家获取了资金与技术，而发达国家可以通过这些项目的减排效果获取“经核证的减排量”（CER），经核证的减排量（CER）则可以用于发达国家缔约方抵消等量的碳排放量。

联合履行机制（JI）：意在推动发达国家内部的合作，来自于《京都议定书》第六条。和清洁发展机制（CDM）类似，只不过参与主体从“发达国家-发展中国家”换成了“发达国家-发达国家”。其中一方发达国家在另一方发达国家落地节能减排项目，东道主方得到了资金与技术，出资方得到“减排单位”（ERU）。“减排单位”（ERU）和“经核证的减排量”（CER）性质一样，仅叫法不同，出资方也可抵消等量的碳排放量。

国际排放贸易（IET）：允许发达国家之间相互转让部分“允许排放量”，来自于《京都议定书》第十七条。即指一个发达国家，将其超额完成减排义务的指标，可以以贸易的方式转让给另外一个未能完成减排义务的发达国家，并同时从转让方的允许排放限额上扣减相应的转让额度。

通过清洁发展机制（CDM）、联合履行机制（JI）和国际排放贸易（IET）三大机制有机结合，全球实现了不同机制下的减排工作：即发达国家通过国际排放贸易（IET）约束倒逼自身产业结构调整减排，或通过联合履行机制（JI）在本国设立清洁项目实现减排；发展中国家通过清洁发展机制（CDM）在本国设立清洁项目实现减排。而中国则主要通过清洁发展机制（CDM）参与到国际碳交易市场中。

3、从CDM到区域试点再到全国市场，中国的碳交易市场不断完善

根据各方研究结果汇总，通常可以将我国碳交易的发展历程分为三大阶段，分别为清洁发展机制（CDM）主导阶段（2011年前）、区域性碳交易市场主导阶段（2011年-2021年）、全国性碳市场主导阶段（2021年后）。

（1）第一阶段为清洁发展机制（CDM）主导阶段，即2011年前

世界上第一个CDM项目于2004年11月注册成功，此后2005年2月16日《京都议定书》正式生效，为CDM市场的快速发展提供坚实的基础。同时随着欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）等需求市场的不断发展，CDM项目规模亦日益壮大。2004年6月30日，国家发展改革委、科技部、外交部联合签署的《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》开始实施，北京安定填埋场填埋气收集利用项目向国家发改委报审后拿到了001号的CDM批准证书，成为我国政府批准的第一个CDM项目，标志着我国进入了通过清洁发展机制（CDM）与世界碳交易市场进行互动的发展阶段。

截至CDM项目市场停滞前（即2012年前），我国共批准CDM项目5074个。

其中，CDM 项目以新能源和可再生能源领域为主，获批项目共计3733个，占总项目数比例高达73.57%。目前我国CDM涉及项目共包含9大类——节能和提高能效、甲烷回收利用、垃圾焚烧发电、新能源和可再生能源、N2O 分解消除、造林和再造林、燃料替代、HFC-23分解、其他类型。根据UNFCCC官网提供的数据，从项目类型看，我国已经获得批准的新能源和可再生能源项目共计3733个，节能和提高能效项目共计632个，甲烷回收利用项目共计476个，占据了我国CDM项目的主导地位。

从地理分布来看，CDM 项目多集中于四川省、云南省、内蒙古自治区等地区。根据UNFCCC官网提供的数据，从项目地理位置分布来看，四川省 共有获批项目565个、云南省共有获批项目483个、内蒙古自治区共有获批项目381个、甘肃共有获批项目269、河北省共有获批项目258个、山东省249个、新疆维吾尔自治区201个、湖南省200个、山西省187个、贵州省175个，位列前十。

从实际减排效果来看，全国31个省市自治区共计实现减排量（估算年减排量）达7.82亿吨二氧化碳当量。UNFCCC将各大CDM项目进行了年减排量预估，并将各类温室气体的减排转化为以每吨二氧化碳当量（tCO2e）为计量单位。其中受CDM设立项目影响，四川、内蒙等地效果较为明显，新能源和可再生能源行业、节能和提高能效行业减排效果明显。根据UNFCCC官网统计资料，我国通过CDM项目减排效果最为明显的前十大地区分别为四川省（0.89亿吨二氧化碳当量）、山西省（0.56亿吨二氧化碳当量）、内蒙古自治区（0.55亿吨二氧化碳当量）、云南省（0.50亿吨二氧化碳当量）、江苏省（0.44亿吨二氧化碳当量）、浙江省（0.43亿吨二氧化碳当量）、山东省（0.43亿吨二氧化碳当量）、辽宁省（0.34亿吨二氧化碳当量）、甘肃省（0.32亿吨二氧化碳当量）、河北省（0.31亿吨二氧化碳当量）；通过CDM项目减排效果最为明显的前三大项目类型分别为新能源和可再生能源（4.59亿吨二氧化碳当量）、节能和提高能效（0.97亿吨二氧化碳当量）、甲烷回收利用（0.82亿吨二氧化碳当量）。