卖地收入锐减，政府会如何搞钱？

先来看一张图：

2020年中国主要城市土地财政依赖度排行。

然后，我们再来看另一张图：

过去6年国有土地出让金收入的增速情况。

简单说，按照月度累计值计算，2022年的2／3／4月份，地方政府卖地收入的年化增速分别是－29．5％、－27．4％和－29．8％。不出意外的话，5月份的数据有可能与此类似或更糟糕。

卖地收入锐减，政府该如何搞钱？

更进一步，如果土地财政收入的下降不是短期内的现象，而是一种长期的趋势，政府有可能在财税政策方面，做出什么变革？它们分别又有什么影响？

1840年左右的美国联邦政府，就遇了类似的情况。

1835年－1836年，出售土地的收入，占了美国联邦政府财政收入中的近一半。依赖卖地收入，联邦政府几乎彻底偿还以前的国债，应对各种开支也绰绰有余。

数据来源：《美国财政史》。

根据美国宪法规定，联邦政府拥有独立课税权，各州将进口的关税，让渡给联邦政府，作为联邦政府的主要收入。另外，联邦政府可以课征酒税等间接税，而各州政府则主要课征财产税、人头税等直接税。

独立之初的美国，关税收入在联邦政府财政收入中的占比，一直都在80％以上；直到，1833年左右土地财政的崛起（1812年－1815年关税收入锐减的原因是第二次美英战争，导致了英国海军封锁了美国海岸）。

数据来源：《美国财政史》。

当土地财政收入锐减之时（1837－1847），美国财政支出的主要项是海军和陆军的军费，这些支出基本是刚性的（下图中1843年收入和支出同时锐减，是因为联邦政府将原来的日历年财政年改为7月1日至次年6月30日，所以只有半年的数据），每年的变化并不大。

数据来源：《美国财政史》。

既然支出是刚性的，在收入锐减的情况下，美国政府不得不再度选择发行国债，由此也导致了美国债务规模再次大幅度增加——此前的1812年－1815年和此后1861年债务暴涨，都是因为战争，这是美国历史上第一次非战争原因而导致的债务大增（见下图）。

数据来源：《美国财政史》。

伴随着土地私有化和欧洲移民源源不断的到来，1850年之后，美国关税收入大幅度增加，联邦政府的收入基本得到了保证，不需要增加更多债务，美国政府也基本可以应付开支。

然而，随着1861年美国内战的到来，支出飞速增长，钱就越来越不够用了，几乎所有政府搞钱的手段，都被利用起来，首当其冲的，就是联邦政府借债规模的迅速增长。

数据来源：《美国财政史》。

1860年之前，美国联邦政府债务最高的时候，也就在1亿美元左右。而战争爆发之后，在短短的5年时间里，联邦债务就暴增到了27亿美元，增长了27倍。联邦政府债务，此后再也没有低于过15亿美元的规模。

内战是美国本土有史以来最残酷的战争，南北双方几乎耗尽自己的力量，来打击对方的有生力量。短短5年时间，超过10％的20－45岁北方男人在战争中战死，而南方更是有超过30％的青壮年男人战死。这种死亡率，即便放在世界范围内的战争中，都会让人不寒而栗。

战胜之后，北方军对南方进行了残酷无情的扫荡，战后还在南方施加了严厉的军事管制。

在这样一场残酷的战争中，刚一开战，为筹措战争经费，经国会通过，联邦政府就对年收入在800美元以上的个人，征收3％的个人所得税，这是美国第一次直接对收入征税。

1862年，对个人所得税法进行了修改，规定对那些年收入超过1万美元的个人，税率提高到5％，从而使个人所得税，变得具有累进性。

1863年，根据美国宪法规定，除抬高关税之外，联邦政府又迅速开征了酒类税、饮料税、烟草税、制造业税、特许经营税、销售税等，或者在原有税率基础上加码。

要知道，在内战之前联邦政府存在的70年间，美国的联邦政府规模一直极小。除两次美英战争债务支出、海军和陆军的军费支出（含退伍老兵支出）之外，包括了所有政府官员薪水支出，联邦政府的内政＋外交支出总和也就200万美元左右。

在这种情况下，美国政府整体的税收水平，一直都很低，关税加上土地出售收入足以应付一切。没有公司税收，也没有个人税收——但，内战改变了一切，联邦政府万税，美国变成了一个高税负国家。

为了应对美国内战支出，联邦政府甚至想出来了直接印钞的绝技，这就是著名的“绿背钞”。

1862年2月，林肯政府颁布了《法币法案》，授权财政部发行1．5亿没有黄金支撑的纸币。因为这种纸币背面是绿色的，所以被称为“绿背钞票（Greenback）”。根据法案，除了不可支付海关关税和国债利息外，绿背纸可支付一切公私债务，包括政府其他税收；更可以用来支付士兵工资。

因为战事吃紧，1862年和1863年，政府又两次发行了1．5亿美元的绿背纸，战争期间总共发行了4．5亿美元的绿背钞。

无抵押纸币发行，并非毫无代价——凭空发行的4．5亿美元绿背纸，占了当时全部流通货币的一半，导致了严重的通货膨胀问题，1861至1864年北方的物价，整体上涨了74％。

在发债、增税、印钞等一系列“搞钱”措施的帮助下，美国联邦政府的财政收入，开始从千万美元这个级别上暴增。到了战争结束之后的1866年，美国联邦财政收入达到了惊人的5．6亿美元。

表格来源：《美国财政史》。

表格来源：《美国财政史》。

1865年，美国内战以北方联邦政府的胜利而告终。

随着战争结束，对于财产和收入征税很快在民众中激起了激烈的反对。有鉴于此，到了1872年，国会通过法案，取消个人所得税、特许经营权税、销售税和总收入税以及遗产税。

但是，就整体而言，政府权力一经扩大，就极难缩小，政府收入一旦增加，就很难下降。1861年扩大的国内消费税的课征范围和税率，大部分都保留了下来，由此使得关税收入，在美国在联邦政府收入体系中的重要性，出现了历史性的下降，在很长一段时间里，也就占到联邦政府收入的50％左右。

内战不止影响了美国的税收体系，也深刻影响到了美元的发行体系。

内战之前，除了流通中的金币和银币之外，所有美元纸币的发行，都是各家银行根据自身的黄金和白银储备而发行，标准并不统一。

1863年，在战争最紧要的年头，为保证绿背纸和国债发行，林肯签署了《国民银行法案》。该法案授权政府批准的国民银行，发行统一标准的银行券——美元纸币，而且，可以把政府债券而不仅仅是黄金，作为美元纸币发行的储备金。

统一的美元纸币，就是从这个法案才诞生。

在这份法案中，联邦政府鼓励当时高达1000多家发行美元的国民银行进行合并。虽然并没有规定，人们必须使用国民银行发行的标准美元纸币，但因为得到联邦政府的支持，合并后的国民银行，相比其他银行资产规模更大，存款准备金率更高，贷款标准更严格，其发行的美元纸币，信誉要远远好于其他的中小银行。

更要命的是，联邦政府还对非国民银行发行纸币额外征收10％的重税，这很快导致了非国民银行退出纸币发行领域。其他银行为了发展业务，也不得不在国民银行开立存款账户，从而变成了大型国民银行的从属银行。

是的，你可以理解，1862年之前，除了标准银币和金币之外，并没有一种标准的美元纸币。而林肯的这个法案，则是打算逐步统一美元纸币。不仅如此，法案还第一次确认，可以采用国债作抵押而印刷美元。这意味着左脚踩右脚的信用纸币发行模式，由此开始。

更进一步，在林肯的法案颁布之前，美国国债虽然在国际上很有信誉，但国内却并没有统一的美元国债市场，美国联邦政府必须到国际市场上借钱。而这个法案，确立了美国即将形成自己的国债市场，国债融资可以免受国际金融财团苛刻条件的限制。

位于美国本土的、统一的美元国债市场，也由此诞生。

全球最强大的金融市场，从此开始在美国本土上生长，而在这一套金融体系的支撑之下，从1865年到1894年，短短的30年间，美国成长为全球第一大工业生产国。

1860年内战之前，美国工业生产总值还不到英国的一半；而到了1894年，美国的工业生产总值，已经跃进到了世界首位，相当于英国的2倍，法国的3倍，接近全球工业生产总值的1／3；到了1913年第一次世界大战爆发之前，更是超过了英，法，德，日四国的总和。

同样是在1913年，美国的人均国民收入超过英国，成为世界上最富裕的国家。纽约的股票交易所成为世界上规模最大的交易所，纽约取代伦敦成为全球最大的金融中心……

面对已经富裕起来的美国人，不多征一点儿税，好像有点儿对不住他们。

1909年，美国联邦政府首次面向企业，开征企业所得税；

1913年，面对欧洲大战阴云，联邦政府再次对个人开征所得税；

1917年，美国参加第一次世界大战，在加征所得税的同时，开征遗产税和赠予税、股本税；

……

一开始，这些税的收入还不高，但第一次世界大战的爆发，大大增加了这些税收的征收力度。第一次世界大战结束后10年，到了1928年，美国大萧条爆发前夕，联邦政府个人所得税收入，已经高达9亿美元，从公司所得税中的收入更是高达13亿美元，各自都远远超过了原本财政体系中最重要的关税收入。

表格来源：《美国财政史》。

大萧条爆发前夕，个人所得税、公司所得税加上遗产税，已经占到美国联邦财政收入近60％。

因为最初的美国宪法，只允许联邦政府征收关税、消费税之类的间接税，并不允许直接开征财产税，所以，为了对财产直接征税，1913年美国国会特意批准了宪法第16条修正案。该修正案授予国会：

“对任何来源的收入，规定并征收所得税，所得税收入不必按比例分配于各州，也不必考虑任何人口普查或统计。”

要知道，除了1789年美国宪法生效前后，200多年来，美国宪法总的修正案也只有16次，其中还有几次修正案，就是为了推翻前面的修正案。

就这样，以第一次世界大战为分界线，美国联邦的财政收入，逐渐从关税、土地收入为主，转变到了以个人所得税、公司所得税为主。这一体系一直持续到今天。

美国建国之后100年的联邦财政收支经验表明：

当卖地收入锐减，鉴于政府中短期的支出基本是刚性的，所以，其第一个反应，一定是赶紧发行更多债券来弥补收入差距。

不过，发行债券弥补政府收入差距并非长久之计，因为这些债券始终是要偿还的。就中长期而言，政府最根本的思路，还是开源（节流是不大可能的）——征收其他税赋。

最有可能的，是直接对财产和收入征税，而不是采用间接税。

不过，收税这事儿，说白了就是“拔鹅毛的艺术”。按照《人民日报》的说法，最好就是：

“既把鹅毛拔下来，又不让鹅叫唤。”

针对财产和收入直接征税，尤其是民众最主要的财产和收入征税（如房产税、股票税等），必然会导致民众的普遍反对，除非面临着战争风险，否则该税种一定会面临长期的反复。

例如，美国的个人所得税制度，就经历了长期的反复。

美国1913年确定征收个人所得税，第一次世界大战爆发之后，个人所得税最高边际税率暴涨至70％以上，也就是说，高收入人群的收入有70％可能会被征税。

第一次世界大战之后，美国个人所得税最高边际税率降至30％以下。但随着大萧条的来临，个人所得税最高税率再次暴涨到60％以上。

1942年，美国参加第二次世界大战。

1943年，美国国会确立了凡有收入，必须纳税的原则，所得税的税基不断扩大，而所得税税种也随之增加。政府甚至开始强制从工资单上扣除个人所得税，个人所得税最高税率高达94％。

到了1945年，美国个人所得税纳税人群超过5000万，几乎囊括了所有参与工作的人群，其中最高个人所得税税率，依然维持在90％以上（见下图）。

第二次世界大战结束近20年之后，美国个人所得税最高税率才下降到70％左右的水平。

具体说到中国，厦门大学赵燕青教授，对政府土地财政研究特别深入，按照他的说法：

过去40年，中国是土地金融；

未来40年，中国才是土地财政。

这句话啥意思呢？大家自己体会吧！

本文为美国土地财政系列最后一篇文章。

原文标题:卖地收入崩溃，政府会如何搞钱？