COP27：“非洲的气候大会”解决何种难题？

今年11月6日在埃及召开的联合国《气候变化框架公约》第27次缔约方大会（COP27）是2016年以来首次在非洲召开的气候大会。因此， COP27也被称为是“非洲的气候大会”（The African COP）。

在以“共同实施”（“together for implementation”）为主题的本次大会上，大会主席国埃及将强调与非洲和其他发展中国家最为利益攸关的气候问题，而核心将是发达国家向发展中国家承诺却并未充分履行的气候融资，以及调动资金用于适应气候变化影响和补偿气候变化造成的损失与损害。

适应工作迫在眉睫

今年，全球各地的气候变化影响日益明显，从亚洲和欧洲的致命热浪到巴基斯坦的毁灭性洪灾和非洲之角（Horn of Africa）绵延多季的旱灾。气候变化对社会和经济稳定造成的连锁影响正逐渐显现出来。

非洲是世界上最缺乏气候韧性的地区。气候变化带来的冲击正在给财产和民生造成直接损失。这加重了饥荒的风险，诱发影响社会稳定的人口迁徙，威胁经济增长。全球气候适应中心（Global Centre on Adaptation）预计，到2040年，气候变化影响给非洲造成的损失可能会占其GDP的2%到4%。

适应——指社会和经济适应现有及预期的气候变化影响——将是今年沙姆沙伊赫气候大会上的核心议题。

在去年的格拉斯哥气候大会（COP26）上，发达国家同意到2025年前增加一倍的国际适应资金。然而，事实证明，将这一承诺转化为真实的行动目前为止问题多多。GCA首席执行官帕特里克·韦尔科金（Patrick Verkooijen）认为，这一承诺上的进展和透明度对于COP27大会的成功将至关重要。

GCA与非洲开发银行（African Development Bank，简称AfDB）共同参加了世界上规模最大的气候适应项目——非洲适应加速计划（Africa Adaptation Acceleration Program，简称AAAP）。该计划包括一个由AfDB管理、未来五年将动用250亿美元用于支持非洲气候适应项目的主基金，以及一个由GCA管理、参与项目研究与设计的“上游融资工具”（upstream financing facility）。该项目得到了非洲各国政府的广泛参与。其主基金截至目前已经从AfDB那里募集到了125亿美元，而上游融资工具在今年9月收到了总计5500万美元的资金。AAAP期待在沙姆沙伊赫会议期间获得更多的

“确保实现融资目标…AAAP和AAAP上游融资工具的2.5亿美元能够足额到位将对大会的成功做出里程碑式的贡献，”韦尔科金告诉中外对话。

GCA在其2021年发布的关于非洲气候适应的报告中估算，即便全球气温上升幅度被控制在2摄氏度以下，到2050年非洲大陆的气候适应成本总计仍将达到每年500亿美元。尽管适应行动成本高昂，但研究表明其总额远远低于各国完全不采取任何措施所造成的损失。联合国非洲经济委员会（UN Economic Commission for Africa，简称UNECA）技术、气候变化与自然资源管理部主任约翰-保罗·亚当（John-Paul Adam）指出，投资于气候适应行动能够带来巨大的回报，并且降低了未来的风险。

“此外还有机会将适应行动更直接地与非洲经济的价值创造联系起来，非洲大陆自由贸易区（African Continental Free Trade Area）的实施完善也将对此大有裨益，”亚当表示。

他说，目前缺失的部分便是非洲各国缺乏对适应和韧性行动进行前期投资的能力，这说明，最直接和明显的解决方案就是为它们提供赠款融资。

COP27大会在气候适应方面的成果也事关非洲以外的国家和地区。所有发展中国家的易受气候变化影响的社区和经济体都面临着气候变化的影响。

资金缺位

2009年，发达国家承诺到2020年每年为发展中国家提供1000亿美元的气候融资。但根据经合组织（OECD）的计算，2020年提供和调动的资金仅有833亿美元。

另外，正如AfDB上个月发布的《2022年经济展望》（2022 Economic Outlook）中提出的，尽管非洲在气候变化面前极端脆弱，并且普遍欠发达，但其人均气候融资流入在某种程度上却是全世界最低的。“这与真正气候正义的原则相悖，”AfDB在报告中总结道。气候融资将是COP27大会的第二大焦点问题。

“考虑到为应对新冠疫情所调用的巨额资金，我们竟然还未能对气候危机做出类似的紧急响应，这着实令人感到震惊，”UNECA的让-保罗·亚当（Jean-Paul Adam）告诉中外对话。

他提出应该采取紧急行动，包括立即通过AfDB等多边开发银行调动额外的资金，并对债务可持续性机制进行审议，从而为国内的气候相关项目提供财务空间。比如，他认为，债务偿付中可以包括“气候条款”（climate clauses），以便在遭受气候冲击的情况下允许暂缓偿付，并且应该扩大债务再融资的机会，从而释放投资气候行动的财务空间。

亚当还指出，非洲私营部门的气候行动投资比重是全球最低的。更有效地运用混合融资有助于降低私营部门投资者的成本和风险，因此他建议解锁新的资本来源。

联合国开发计划署（UN Development Programme）非洲区域中心气候变化、灾害风险与能源管理团队负责人阿利乌·迪亚（Aliou Dia）在2019年发表的一篇文章中指出，气候融资领域的多边和国家行为体也必须学会彼此间更有效地合作，以便调动所需的资金。其中的关键在于能力建设。“非洲国家需要通过加强国际与本国资金来源的协同效应，克服融资壁垒，”他写道。

损失与损害

在气候谈判中，“损失与损害”指的是生态系统和民生遭受的超出适应限度的现有和不可修复的伤害。它涵盖这样一种理解，即在这种情形下发达国家应该为应对负面影响提供帮助。损失与损害的背后是气候正义的理念。虽然非洲仅贡献了3%的全球累积碳排放，但却要面对气候变化带来的某些最严重的后果。

损失与损害至少自2013年以来便是联合国气候谈判的议题之一。那年在波兰召开的COP18大会上建立了“华沙国际损失损害机制”（Warsaw Mechanism for Loss and Damage）。两年后，损失与损害的概念被引入《巴黎协定》第八条，但同时在附带条款中规定其“不涉及任何追责或者赔偿，也不为此类追责或赔偿提供基础”。

损失与损害问题在去年的联合国气候大会上取得了进展。那次大会上，“77国集团和中国”联合推动建立正式的损失与损害问题机构，以获得资金。但面对发达国家的阻挠，融资问题最终未能落实。COP26大会上达成的格拉斯哥气候协定（Glasgow Climate Pact）虽然明确了发达国家有责任解决发展中世界的损失与损害问题，但未能就资金的调动问题给出具体的细节。

在今年11月的沙姆沙伊赫大会上，非洲集团的谈判代表将与77国集团（G77）、小岛国联盟（Alliance of Small Island States）以及其他发展中国家谈判集团的同仁们一道推动在损失与损害融资机制的必要性上使用更有力的措辞。非洲谈判代表在联合国气候谈判中提出这样的要求至少可以上溯至10年前。

“非洲以及广大发展中国家一致强调需要有可预测性的资源来应对损失与损害这个迫切的问题，”约翰-保罗·亚当表示。“损失与损害方面的资源将帮助易受气候变化影响的国家及时做出响应——非洲近期连番遭遇龙卷风、旱灾、水灾都表明了这种迫切性。”

气候变化造成的损害同样会产显著的连锁反应，比如导致居民流离失所和人口迁徙，非洲集团的谈判代表过去十年中反复强调这一问题。

如果“非洲气候大会”要将各方团结起来“共同落实”气候目标，那么锁定和调动资金将是其中的关键。UNECA的亚当总结说，COP27大会的成功必须包括“重新调动资金满足紧急资金需求，以及重启对最易受影响的国家的有效支持……此事不可谓不大。”