风电项目涉及压覆矿但“不作压覆处理”的合规要点探析

“压覆”矿产资源是个严格的法律概念，但法律法规并没对“压覆”进行定义。进行风电项目建设，如涉及“压覆”矿产，究竟应办理哪些合规手续；对于可以不作“压覆”处理的，是否仅需与矿权人签署“准压协议”？是否还需要开具不压覆矿产证明？今天，我们通过一则案例为您分析其中的合规要点。

01、“压覆”矿产概念及认定

原国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）（以下简称“137号文件”）的规定是最接近概念的表述：“凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批”、“建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理”。

可见，法律意义上的“压覆”不仅是项目与矿区范围物理上的重叠，而是达到了导致重要矿产资源“不能开发利用”的程度。至于如何认定，上述规定并未予以明确。实践中，为了贯彻落实国土资源部的上述规定，各地结合当地实际情况出台了相应的配套规定。

以河南省为例，《关于进一步加强建设项目压覆重要矿产资源管理工作的通知》（豫政办〔2013〕101号）等文件对“不作压覆处理”规定了：1、是否影响矿产资源正常勘查开采的论证报告；2、省地质勘查项目管理办公室审查；3、矿业权人和项目单位签字认可等程序。

此外，自然资源部已经于2019年5月明令取消了未压覆矿产的证明文件，许多地方行政主管部门也不再出具“不作压覆处理”的证明；许多合作协议中约定以某证明文件作为付款节点的安排，也失去了参考基准。

02、案情简介

收购方TB公司与转让方签署《合作协议》，约定由TB公司收购转让方持有的100%目标公司股权。转让方负责办理目标公司持有的20兆瓦舞钢分散式风电项目（以下简称：“本项目”）全部前期手续，包括核准、用地预审、环评、地灾以及“无压覆矿产证明、压覆矿产资源免责协议”等14项手续，并约定由收购方向转让方按照0.45元／瓦支付前期手续服务费；其中，办理无压覆矿产证明、压覆矿产资源免责协议并经转让方审核移交确认后，转让方支付服务费的20%。

2018年9月4日，转让方向TB公司移交了前期手续批文、办理了目标公司控制权的移交工作（公章、印鉴等），其中包含了矿权人签署的免责协议。

2019年8月29日，目标公司将《某分散式风电项目拟压覆矿产资源储量核实评估报告》提请河南省矿产资源储量评审中心评审。经评审，主审专家认为本项目拟征地范围与矿业权形成事实压覆；虽然签订了免责协议，但不能完全消除安全隐患，故退回报告。因压覆矿手续未能办理，本项目停滞未能建设。

后转让方起诉TB公司主张索要相应服务费及违约金。

03、裁判观点

本案的争议焦点是服务费支付条件是否成就；但背后的问题是《合作协议》约定的条件是否明确，项目未能推进的责任何在？一审法院全部支持了原告诉请，二审法院酌情核减了部分服务费。结合法院的观点，我们分析如下：

（一）公司控制权对于矿产压覆手续办理的影响

一审法院认为：本项目被河南省矿产资源储量评审中心退理后，TB公司未积极行使管理权，至今未推进，无法实现合同目的…。本项目压覆矿产资源储量评估报告系在TB公司取得目标公司管理权后所为，评审未通过的风险亦应由TB公司承担。

（二）异议的及时提出

二审法院认为：TB公司在接收文件时对压覆矿产资源免责协议的内容应当是明知的。因双方未对免责协议的内容进行事先约定，TB公司亦未在文件交接时提出转让方提供的免责协议不合格，故一审未认定转让方提供的免责协议违约，并无不当。但二审法院酌情认定转让方存在一定的责任，核减了部分服务费。

04、经验教训

约定由转让方负责项目批文手续办理是新能源项目的常见安排。对于压覆矿产等较为复杂的合规手续，往往难以按照某个文件（手续）作为付款的标志。收购方按照“交钥匙”工程思路“坐等”转让方办理相关手续，存在较大的风险。

（一）明确压覆矿产处理的主要思路和步骤

我们可以用“查询”、“评估”、“准压”和“审批”几个关键词概括压覆矿产办理的主要步骤和思路。

所谓“查询”，是指建设单位应向省级自然资源主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。

所谓“评估”，是指查询后需要压覆的，委托有资质单位编制评估报告的行为（以论证确需压覆的必要性等）。对于存在矿业权，但经评估论证不影响正常勘查开采的，不作压覆处理。

所谓“准压”，是指对于存在矿业权的，需要项目单位与矿权人达成一致意见（包括同意压覆、补偿金等，即准压协议）。这里的一种特殊情况是经评估不压覆矿产资源，但存在探矿权，仍然需要与探矿权人达成准压协议。

所谓“审批”，是指确需压覆重要矿产资源的，应经省级以上自然资源主管部门的审批。当然，2019年5月之后，自然资源主管部门一般不再开具不压覆矿产的证明。

（二）审慎理解不动产权证对于压覆矿产手续的影响

压覆矿产手续是《矿产资源法》及137号文件规定的刚性程序。但问题是如果风电项目已经办理了不动产权证，是否意味着未办理压覆矿产手续不再具有法律风险？

虽未能检索到风电项目的案例，但在河南高院二审、最高院再审的一则压覆矿产纠纷（案号：（2019）豫民终856号判决中）中，司法机关认定了即使持有不动产权证，建设项目在该不动产权证范围内改扩建行为仍构成法律意义上的压覆，仍需要履行压覆矿产审批手续，否则将构成侵权行为；河南省新密市人民法院审理的排除妨害纠纷中（案号：（2014）新密民一初字第606号），司法机关同样认为，所涉用地范围内，矿业权设立在先，建设项目开发在后，即便后续建设项目取得该范围内土地使用权证，如建设项目影响矿业权人继续开采的，仍构成侵权。矿业权人有权向土地使用权人主张排除妨害或赔偿损失等。我们认为该案例判决的精神对风电项目同样适用。

（三）审慎理解“交钥匙”在压覆矿产手续办理中的意义

通常来讲，收购方会设定一系列付款节点并与重要手续进行关联。但在压覆矿产手续办理中，存在太多“变量”，需要收购方深入项目并作出及时反馈和判断。例如在本项目中，一旦无法按照“不作压覆”处理，本项目下一步应该如何推进？压矿报批手续由哪方负责？探转采后的压矿补偿由哪方承担？在过早的取得公司控制权后，收购方任何延误行为都可能构成转让方免责的理由。