杜栋：实现碳达峰和碳中和目标需要统筹低碳城市规划、建设与管理

前不久，我国明确提出力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，这是党中央做出的重大战略决策。远大目标已经有了，关键在于行动。城市是实现这一远大目标基本和重要的研究和行为对象。低碳城市工作是一项复杂的系统工程。从过程观看,低碳城市工作至少应该包括规划、建设、管理三大环节。首先,要有低碳城市规划,没有规划,发展就迷失了方向;其次,重在低碳城市建设,低碳城市建设是低碳城市规划的实施;再后,要加强低碳城市管理,只注重建设而疏于管理,就会无序发展。本文在对单个环节进行分析的基础上,讨论低碳城市规划、建设和管理三大环节的关系与统筹问题,并提出相关工作建议。

1、三大环节的分别讨论

(1)低碳城市规划

建设低碳城市,倡导低碳发展,首先要开展低碳城市规划。因为低碳城市规划处于城市低碳发展的战略层面。换句话说,低碳城市规划应作为城市低碳发展的首要环节。

低碳城市规划作为低碳城市建设和低碳城市管理的主要依据,必然在低碳城市发展过程中承担重要角色。然而,目前低碳城市规划在国际上尚处于探索阶段,在我国也刚刚起步,还有许多方面需要进一步创新和完善。

从低碳城市规划理论上看,除了要积极吸收传统的城市规划理论、低碳城市发展理论外,应积极构建适合我国国情的低碳城市规划理论研究框架。但也有专家认为,就中国当前城市发展的实际来看,以低碳为切入点进行低碳城市规划理论与体系的构建难于实现,而将低碳理念、低碳方法应用于城市规划中更为现实与可行。本文认为,以上争论的焦点其实就是对低碳城市规划的定位问题。这里大概分3种情况:一种是在现行城市规划编制体系之外另起炉灶编制低碳城市规划;另一种是把低碳城市规划作为城市规划的组成部分进行专项规划;还有一种就是把低碳理念融入在整个城市规划编制之中。而且,应该看到,低碳城市规划有不同的层次:一是宏观层面的低碳城市发展规划;二是中观层面的低碳城市建设规划;三是微观层面的低碳城市具体领域规划(解决低碳城市发展中的具体问题)。所以,在谈低碳城市规划时,首先要对概念定位和针对层次有所界定,不然所谈的低碳城市规划内涵和外延不明,势必造成混乱。

进一步来看低碳城市规划的内容。低碳城市规划涉及面广,涵盖能源、产业、交通、建筑、消费等多个领域,低碳城市规划不能无所不包,面面俱到。低碳城市规划应该抓住规划的几个核心要素,尤其是低碳发展的目标———一个综合的碳排放量指标、关键领域的可操作性措施和规划实施的保障机制。作为规划,不仅要明确目标,而且要有行动计划,应该给出达到目标的路径和措施。另外,保障机制也是规划中不可缺少的部分,这部分并不是一笔带过,而是规划需要重点研究的内容。

(2)低碳城市建设

低碳城市的建设是一个动态的过程,其发展和形成必然有其深层的规律,但是目前学界对低碳城市的形成机理及发展机制研究都较少,从而无法阐明城市的低碳化发展模式。而且,每个城市的定位、类型与功能不同,没有一个固定的发展模式,其低碳化建设必然采取其相适应的发展模式。所以,应针对具体城市的情况,重点分析其低碳城市建设的关键问题,并在此基础上提出有针对性的策略和措施。

目前,关于低碳城市建设路径的文章很多,学者们从各自的角度指出低碳城市的建设路径,但大体上宽泛且雷同。路径的确有多条,也可以说得很全面,但关键是所在城市低碳建设的瓶颈问题是什么,这样谈路径才能“落地”。约束理论(Theory of Constraint,TOC)是帮助识别出在实现目标的过程中存在着哪些制约因素以及关于进行改进和如何最好地实施这些改进的一套管理理念和管理原则,所以可以基于该理论来分析具体城市低碳建设的瓶颈问题和解决路径。

(3)低碳城市管理

城市管理这个概念看似熟悉却又十分模糊。从管理的目标和本质来看,城市管理就是实现城市的协调运转。相对于城市规划与建设而言,城市管理是管理那些已经规划好和建设好的、直接影响城市整体协调运转的动态因素。对于低碳城市管理而言,低碳城市管理作为过程,它是以实现城市低碳发展和协调城市低碳运转为目标,以调节控制为方法的活动。

2、三大环节之间的关系

低碳城市规划、建设、管理是服务于城市低碳化的不同环节。在城市低碳化进程中,三者是城市低碳发展中密不可分,相互关联的3个基本环节。低碳城市规划是战略性安排,是低碳城市建设和管理的前期工作,需要在城市低碳发展实践过程中不断修订和完善;低碳城市建设是将低碳城市规划的相关部署加以全面落实的过程;低碳城市管理是指运用各种体制机制支持和维护低碳城市运作的环节。规划具有龙头作用,建设是过程,管理是保障。三大环节的具体地位和作用说明如下:

低碳城市规划是龙头。低碳城市规划是低碳城市建设与管理的直接依据,低碳城市规划要科学有序地安排低碳城市的建设和管理工作,避免出现盲目性和随意性。反过来,城市低碳发展中各种建设与管理行为也是对低碳城市规划的权威性、重要性认识不断深化的过程。

低碳城市建设是过程。低碳城市建设是低碳城市规划得以实现的具体措施,也是低碳城市管理的基础。低碳城市建设要根据低碳城市规划的部署,有计划地进行建设,还要根据低碳城市规划确定的目标原则和指标体系,规范各类建设行为。

低碳城市管理是保障。低碳城市管理是保障城市低碳运行的手段。如何使低碳城市规划与建设达到和保持预期的效果,高效能的低碳城市管理不可或缺。从规划、建设与管理三者的关系来看,若管理不善,再好的规划与建设成果也会泡汤。

3、统筹三大环节

目前,我国的低碳城市试点工作已经展开,甚至可以说如火如荼,但是统领的低碳城市发展规划缺乏、低碳城市建设过程中的制约因素较多、低碳城市管理体制机制有待健全和完善。其实,不仅各个环节存在改进的空间,更为重要的是三大环节脱节问题需要解决。所以,必须深刻认识低碳城市规划—建设—管理的关联性与系统性,加大力度,统筹三大环节。

从城市系统工程的观点看,除了城市运行系统外,还应包括城市系统运行的目标、系统运行的保障和系统运行的控制。对于低碳城市而言,低碳城市规划是目标系统,低碳城市建设是运行系统,低碳城市管理是保障系统,三者的统筹就是控制系统。在实际工作中,建议成立统筹的“总体设计部”,并充分运用协调控制的方法和技术。

(1)统筹的“总体设计部”。钱学森院士把应用开放的复杂巨系统的方法(综合集成法)的集体称为总体设计部。他认为,应用处理开放的复杂巨系统的方法必须要有总体设计部这样的实体机构。对于如何统筹低碳城市规划、建设、管理三大环节,本文认为,可以运用综合集成法,并成立总体设计部。然而,目前低碳城市基本上尚没有这样的机构,或者只是某些政府部门或者研究机构初具总体设计部的雏形。就宏观的情况而言,当前我国的低碳城市建设以顶层设计与试点示范相结合的方式推进。在国家应对气候变化与节能减排工作领导小组的领导下,国家层面以国家发改委主导(领导小组办公室设在国家发改委),地方层面也成立有类似的应对气候变化和节能减排、低碳经济工作领导小组,由各级政府发改委牵头落实低碳城市建设工作。各级发改委可以设立针对低碳城市发展的总体设计部。就具体的城市而言,由于各领域条块分割,各自为政,规划国土委、住房建设局、城管局等部门缺乏配合的协调机制,所以,每个城市应根据自己的情况设立相应的协调机构或部门。低碳城市总体设计部应由熟悉低碳城市系统的各个方面的专家组成,由知识面比较宽广的专家负责领导,应用综合集成法对低碳城市系统进行总体研究。总体设计部设计的是系统的总体方案和实现途径。

(2)协调控制的方法和技术。对于低碳城市运行而言,可以采用集中与分散相结合的递阶控制方式。递阶控制是在层次结构的系统中,将控制单元分成若干等级,最上层的叫做控制器,以下各级称为各层次的决策单元。整个递阶系统有一个总的目标就是城市低碳化,各决策单元(规划部门、建设部门、管理部门)协调工作,实现低碳目标的优化。另外，控制过程中信息流通主要是上下层之间和左右部门之间的信息传递与反馈。这样就要求充分运用现代化的信息技术和智能技术,可以把低碳城市建设与智慧城市结合起来,建立低碳城市建设的智能化管理平台。

(作者杜栋教授系河海大学系统工程与管理创新研究中心主任，区域和城市(群)高质量发展智库首席专家，中国系统工程学会决策科学专业委员会主任委员。)