新能源电站“闯关难”：产业配套下的县、市、省管理冲突

7月19日，榆林市发改委印发《关于开展榆林市2021年风电光伏发电项目申报有关工作的通知》，启动2021年风电、光伏发电项目申报工作。根据文件，项目申报需提供与县级政府（市直园区管委会）、市发改委签订的项目投资开发三方协议；光伏发电项目需提供与县级可再生能源平台公司签订的土地租赁协议。

文件还要求各县市区（含神木市、府谷县）风电光伏发电项目申报方案须经榆林市可再生能源发展领导小组审核后，由榆林市发改委报送陕西省发改委。

显然，榆林市这一文件与陕西省省级文件相关要求存在明显的出入。

土地转租，产业配套蔚然成风

一方面，榆林市文件中要求“光伏发电项目需提供与县级可再生能源平台公司签订的土地租赁协议”，即意味着光伏企业需要从县级可再生能源平台公司转租土地。但陕西省能源局于2020年5月下发的用地文件明确强调“禁止光伏发电项目用地层层转包，抬高用地价格，防止侵害群众利益事情发生。”

据知情人士透露，榆林土地租金并不贵，但需要25年一次性付清，“受华能伊当湾项目毁林事件影响，从2019年开始榆林市光伏电站项目申报，需要先提交土地租赁合同，如发现转租，暂停一切土地手续，但这次却要求从县级政府平台转租土地。"

另一方面，陕西省2021年风、光项目申报文件中特别指出神木、府谷两县直接向省级发改委报送申报材料，但根据榆林市文件要求各县市区方案必须经过榆林市可再生能源发展领导小组审核。

神木、府谷两县均是陕西省直辖市或直管县，榆林市只是代管，这从行政职责上来说并不符合相关要求，“正常情况下，最多只需要跟榆林市报备即可。”

值得注意的是，榆林市文件还要求申报企业“需提供与县级政府（市直园区管委会）、市发改委签订的项目投资开发三方协议”。某资深光伏项目开发人士指出，“申报条件是跟县平台公司签合同，与政府签订投资协议，这说明项目能不能报上去需要经过榆林市政府审核，摆明了产业投资的要求。”

此外，光伏們了解到，榆林市政府于今年6月曾下发一则文件《榆林市重点产业链“链长制”工作方案》，新能源装备制造产业链赫然在列。该文件明确以资源换产业，大力引进硅料加工、晶硅切片、光伏玻璃、组件、EVA膜、铝边框、支架、电缆、逆变器等光伏装备制造项目，并制定了2025年5GW光伏设备制造规模的目标。

雪上加霜的是，对于投资商来说，即使承诺产业投资并不意味着一定可以获得建设指标。“陕西目前正在进行‘能耗双控’行动，对落地产业还要考核万元工业增加值能耗，不达标不允许落地，这意味着产业配套都要竞争”，林雷（化名）透露，对于企业来说，企业承诺产业配套仅是项目申报走出县市的第一步。换句话说，即使产业配套也并不一定获得项目指标。电站申报要配套产业、产业落地要考核能耗、申报上去还要竞争配置，因为地方政府不保证指标。

除了榆林市级规定之外，“各区县的要求还不太一样，例如榆阳区要求投资商入股当地乡村振兴文旅项目，目前已经有不少企业出具了承诺函。”

从林雷提供的某企业承诺函来看，该企业在获得项目指标的同时，已经捐款，并承诺在取得预期指标后按照实际光伏项目指标以1元/瓦的价格入股当地政府主导的乡村振兴项目。

项目申报“闯关难”，营商环境恶化

早在2020年光伏电站采用竞价方式配置指标时，榆林便先后出台风、光伏产业发展管理办法，意在产业配套。先是暂停2020年项目申报，随后在《榆林市新能源项目开发管理办法（征求意见稿）》中仅明确了光伏用地价格的下限300元/亩/年以及地方贡献权重不低于35%，产业配套的要求跃然纸上。

在陕西，这场由榆林带头以资源换产业的风气正愈演愈烈，光伏們了解到，目前陕南、关中等地区均有相关的要求提出，不过尚未形成书面文件，营商环境也愈发恶化。

产业配套蔚然成风，为了获得项目指标，大部分开发商不得不配合政府“演戏”。但是，“没有一家企业能够承担这么高额的成本，国企尤甚。实际上出具类似承诺函的企业，都没有打算真正的捐赠或者全部捐赠，大部分企业还是抱着抵赖心理或者侥幸心理，开始投一点，拉长资金到位时间，换届后新官不一定追旧账”，林雷补充道。

一位深耕陕西市场的央企新能源开发负责人告诉光伏們，现在陕西申报新能源项目需要过五关斩六将，产业配套走出了县、市两级，到省里还需要竞争性配套，然后还要办理电网接入，每一个环节都不能出现差池。

“但是地方政府没有考虑在当地配套产业对于企业来说到底是否有竞争力这个问题。一般来说，企业设厂要考虑原材料供应、交通运输以及当地优惠政策等多方面因素。现在陕西各地都要求产业配套，即使企业确实投资建厂了，那么之后产能过剩、企业破产又该怎么解决？”上述负责人告诉光伏們，在县级政府眼中，30?60与能耗指标只是一个停留在文件中的概念，“他们只关心能否给个人政绩、县域经济带来贡献”。

林雷感慨道，“在这样的情况下，政企互信、营商环境持续恶化。顶层设计太粗放，问题一刀切，简政放权更多的是下放责任，大问题却依赖地方的小智慧。能耗指标也是一刀切，新能源制造企业跟石化行业同样考核能耗，这不合理；不允许产业配套仅停留在国家或者省级层面，地方执行又是另一回事，竞争性配置又增加了企业投资的不确定性”。

事实上，随着光伏全面平价的达成，光伏项目审批权逐步下放到地方政府，不少地方出现了省、市、县三层管理机构“互相打架”的情况，陕西省并不仅仅是个例。

但需要强调的是，简政放权不应仅是单纯的责任下放，地方政府固然要发展，但新能源投资并不是“慈善”事业，行业固然理解地方政府以资源换产业的要求，但标准需明确，要求要合理。另一方面，如何分配由新能源投资带来的利润空间，让各方参与者积极投入到双碳目标的实现中来，这并不仅仅是产业配套可以解决的问题。退一步来说，如果全国各地均按此规则执行，县市省各执一词，双碳目标的实现或将面临极大的挑战。

此外，光伏們就此事件咨询了专业律师事务所。国内某知名律师事务所合伙人告诉光伏們，县、市、省乃至国家层面管理办法不一致时，均以级别更高的管理部门文件为主，“如果拒不执行，企业可以向上级主管部门直接投诉”。

长期从事新能源法律服务的葛志坚律师（阳光时代律师事务所合伙人）补充道，目前国家能源局市场监管司正推进市场监管行动，监管重点方向之一是地方政府与国家文件相悖的领域，“需要观察下此次监管的效果，如果涉及违法违纪行为，国家能源局有权依法移交给监察部门，按照规定程序处理”。