燃气领域为何盛行地方保护？

国家市场监督管理总局反垄断局日前发布《中国反垄断年度执法报告（2020）》（下称《报告》）称，“十三五”时期反垄断工作取得重大成就，统一权威高效的反垄断执法体制初步建立，反垄断法律体系更加完善，执法成效更加显著。其中，2020年共办理结案垄断案件109 件，涉及滥用行政权力排除、限制竞争的垄断案例67起，在结案垄断案件中占比高达61%。具体到石油天然气行业，《报告》指出，滥用行政权力排除、限制竞争行为主要体现在下游供应环节，地方保护主义明显。尤其是在城镇燃气行业，被查办的滥用行政权力排除、限制竞争行为较多。

多位业内人士对记者表示，在实际运行中，城镇燃气领域滥用行政权力的行为屡有发生，影响市场开放和公平的同时，严重影响了天然气行业的健康发展，亟需引起各方重视并加以解决。

（来源：微信公众号“中国能源报” ID：cnenergy 作者：李玲）

行政权力滥用现象频现

针对燃气领域滥用行政权力排除、限制竞争的行为，《报告》列举了几起典型案例。

比如，黑龙江省双鸭山市住房和城乡建设局以《燃气特许经营协议》的形式，限定建设开发单位只能与燃气经营企业签订协议，由燃气经营企业对管道燃气入户安装工程进行设计、安装，剥夺了建设开发单位自主选择燃气工程安装企业的权利，以及其他具有燃气工程安装资质企业的公平竞争权，排除和限制了相关市场的竞争。

国家市场监督管理总局在《报告》中指出，上述行为违反了《反垄断法》第32条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”的规定，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。

又比如，北京市房山区燃气开发中心在开展燃气项目报装审批过程中，以直接委托、指定等形式，要求开发单位签订由房山区燃气开发中心提供的制式合同，限定开发单位选择房山区燃气开发中心下属企业从事施工建设。

《报告》称，某些行政保护行为比较隐蔽，但产生的效果与滥用行政权力排除、限制竞争相似。

“现在小区红线以内的管道施工、设备安装市场是放开的，不再像以前那样由燃气企业垄断，燃气企业获得的只是红线以外的市政管道特许经营权。但一些地方政府会指定获得特许经营权的燃气企业负责建设、经营，这种情况目前比较多。”阳光时代律师事务所合伙人陈新松对记者表示，“还有一些地方，政府为了加强管理，提高集中度，要求一个地区只能由一家液化石油气企业进行经营，这种情况下，地方政府也直接违反了《反垄断法》。”

政企之间存在利益捆绑

《报告》分析指出，滥用行政权力排除、限制竞争行为的实施主体主要为市、县（区）级行政机关：一方面由于部分地区政企不分、经济结构不合理等问题仍然存在；另一方面由于部分地方政府仍然存在地方保护的传统思维，没有处理好竞争政策与其他政策的关系，容易以政府“有形之手”不当干预市场“无形之手”，妨碍市场公平竞争。

“这几年我国针对垄断行为的调查很严格，像燃气企业滥用市场支配地位，地方政府滥用行政权力排除、限制竞争等类似情况，遭受处罚的比较多。事实上，很多燃气企业、地方政府一直以来都这么干，他们已经习惯了。在国家开始规范和严厉整肃这种行为后，他们短期内没能转变固有观念，实际上就违反了《反垄断法》。”安徽安泰达律师事务所律师丁天进说。

在陈新松看来，这种现象之所以多发，原因是多方面的。“从安全角度考虑，政府指定企业的本意可能是希望安全更可控一些，也更容易监管。但在我看来，推行市场化竞争与加强安全管理之间并不矛盾，并不是说只有一家来经营，安全上就更可控。市场化竞争之后，主要还是政府要加强安全监管，这才是最重要的因素。简单地让市场由一家来做，不要竞争，我认为在某种意义上是一种‘懒政’，对其他市场主体和消费者来说都是一种伤害。另一个原因就是，地方政府传统的惯性思维没有扭转，没有把握《反垄断法》下新的背景。”

此外，多位受访者对记者表示，这种现象背后有时还涉及企业与政府间的利益捆绑。“很多城燃企业本身是由市国资委或县国资委控股的，企业和政府之间都是利益相关方，在做决策时难免会有倾斜。”丁天进指出。

《报告》也一针见血地指出，“拥有特许经营权的城燃企业为在土地、规划、定价等方面获得更大的话语权，往往通过与当地政府股权合作的方式，实现了利益捆绑。而政府为了增加收入，提升对城市燃气的控制权，对燃气企业的规划和监管等存在一定的倾向，实际上形成了对特定企业的行政保护。”

相关主体维权意识淡薄

滥用行政权力排除、限制竞争的行为，扰乱了市场公平竞争，侵害了其他市场主体的合法权利，长远看对行业有百害而无一利。对此，多位受访者建议，一方面政府应进一步规范自身行为；另一方面，相关主体也应积极通过合法途径维护自身权益。

陈新松指出：“现在国家专门出台了《公平竞争审查制度实施细则》，要求类似授予特许经营权等行政文件出台时，都要在政府内部做公平竞争的审查，以确定文件有没有排除竞争以及行政垄断行为。这都是政府内部自我纠正、预防相关违法行为的机制和措施。另外，从市场主体的角度讲，如果把权利都授予一家，肯定损害了其他市场主体的公平竞争权，其他市场主体也要积极维护自己的权益，包括去相关部门投诉、举报或者提起诉讼，这都是维权的方式。”

“现在城燃领域关于特许经营权的矛盾纠纷多，也在一定程度上说明市场主体依法维权的意识提高了。以前遇到这种情况更多的是默不作声，现在市场主体敢于依法维权，甚至跟政府提起行政诉讼，都是市场主体法律意识提高的表现。”陈新松说，“其实很多问题的出现都与政府部门脱不了干系，尤其是地方政府更换领导班子后，通常特许经营权问题方面就会产生新的争议和矛盾，这往往都是由于地方政府没有依法行政、乱作为导致的。地方政府需要进一步规范自身行为。”

评论丨斩断政企捆绑的利益链

文丨本报评论员

行政力量，本该是市场公平公正的守护者，如今却成了燃气企业垄断经营的“保护伞”，这种现象实在不应该出现，必须予以打击。

符合条件的主体均可进入市场、参与公平竞争，这是市场经济的基本特征。滥用行政权力排除、限制竞争的垄断行为，违背了最基本的经济运行规律，为世界各地法律所不容。我国也出台了《反垄断法》，对这种行为作出了严厉处罚规定。但在2020年结案垄断案件中占比高达61%的事实，充分揭示出滥用行政权力仍是反垄断领域的重灾地，遏制行政权力滥用行为，一刻也不能松懈。

具体到油气领域，燃气行业之所以成为行政权力滥用的高发地，与我国现行的行业管理模式密不可分。因为燃气行业属于市政公用事业，所以一直以来在我国均实行特许经营权制度，即市、县级政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务。这种城镇燃气特许经营权，包含两层含义：一是政府要在市场竞争机制下公平选择授予特许经营权；二是该权利仅限于居民小区红线以外的市政管道，小区红线以内的工程安装业务由市场主体公平竞争。换言之，燃气行业特许经营权制度是以市场竞争机制为前提的，并且具有明确、严格的物理空间范围。

实际运行效果证明，这种机制安排，是适合国情实际的科学合理之举，天然气用气人口“从2010年的约1.8亿迅速增长至2020年的4.9亿”的成绩，便是强有力的证据。但这一机制，也易诱发地方政府滥用行政权力。

在目前许多市、县的城燃企业都有地方政府参股的情况下，地方政府和城燃企业是捆绑在一起的利益共同体，这必然导致地方政府会同时扮演“裁判员”和“运动员”的双重角色。这种角色错位，是行政权力滥用的根源所在。

俗话说，肥水不流外人田。在城市燃气市场的巨大利益面前，地方政府违规授予特定企业特许经营权的现象盛行，也就不难理解了。

但这种行为在侵害其他市场主体合法权利的同时，也直接让消费者为垄断经营买单，不可避免地损害了消费者的权益。比如，燃气工程安装过程中，相关企业会利用市场垄断地位强制收取不合理的费用。当前燃气行业之所以存在饱受群众诟病的高额燃气初装费，就与此类业务的排他经营脱不了干系。表面上看，此类过高收费是因为地方政府监管缺位，但本质上是政府的角色错位。

对症下药才能药到病除。我国燃气行业经过几十年的发展，目前已形成了较为成熟、完善的市场机制以及多元的市场主体和数以亿计的庞大用户。作为服务于居民用户的市政公用事业，燃气行业有必要也有条件对市场的进一步规范提出更加严格的要求，推动和维护行业的公平公正和健康发展：一方面，政府部门应摆正位置，切实履行好监管职责，为行业的市场化改革进程保驾护航，而不是反其道而行之；另一方面，市场主体和消费者也应提升维权意识，勇于维护自身的合法权益，让滥用行政权力的不法行为无处遁形，斩断政企捆绑的利益链。