政府无权监管煤电厂的排放？拜登气候目标雪上加霜

撰文 ｜ Penn；编辑 ｜ 郭郭

→这是《环球零碳》的第243篇原创

摘要：美国最高法院6月30日在西弗吉尼亚州诉美国环保署（EPA）案中作出了最终裁决：限制美国环保署（EPA）利用《清洁空气法案》来监管发电厂温室气体排放的权力。这是美国最高法院作出的一次具有里程碑意义的案件裁决，该裁决严重限制了联邦政府应对气候变化的能力。应对气候变化是拜登的竞选承诺之一，这一次由于最高法院的裁决导致控制温室气体排放的关键工具被剥夺，将使得拜登的气候行动更加“雪上加霜”，前途黯淡。

在推翻堕胎权判例、大幅扩大枪支权利之后，美国最高法院在休庭前又搞出一个大新闻，这一次美国最高法院把目光瞄向了温室气体。

当地时间6月30日，美国联邦最高法院（以下简称“最高法院”）就西弗吉尼亚州（代表19个主要由共和党领导的州和大煤炭公司）针对美国国家环境保护署（EPA）的诉讼作出最终裁决：明确美国国家环境保护署无权在州层面限制温室气体排放量，也不得要求发电厂放弃化石燃料转用可再生能源。

据报道，以保守派占多数的最高法院以6比3的投票结果裁定，《清洁空气法》并没有赋予美国环境保护署广泛的授权来监管发电厂的温室气体排放，而这些温室气体排放被认为是造成全球变暖的原因之一。

最高法院认为，根据《清洁空气法》， EPA可以对化石能源发电厂的温室气体排放进行监管，但《清洁空气法》并未赋予 EPA 更广泛的权力来规范发电厂的温室气体排放，即未授权EPA限制碳排放并迫使发电厂从化石燃料转向可再生能源。

这是美国最高法院作出的一次具有里程碑意义的案件裁决，该案件严重限制了联邦政府应对气候变化的能力，甚至有媒体认为，这项裁决是“最高法院给拜登的气候努力戴上了手铐”。

对此，拜登痛斥最高法院再次作出“让我们国家倒退的毁灭性决定”，并强调虽然该裁决可能会损害该国保持空气清洁和应对气候变化的能力，但政府“不会放弃保护公众健康和应对气候危机的合法权力”。

联合国秘书长发言人斯蒂芬·杜加里克也遗憾地表示，作为世界主要经济体与碳排放大国的美国所作出的这种决定，将使《巴黎协定》的目标实现变得更加困难。

01 拜登对抗气候变化中的又一个挫折

在多家外媒看来，对于一直试图推进“气候议程”的拜登而言，最高法院的这一裁决无疑是对他的“气候雄心”的严重打击。

在入主白宫的第一天，拜登便宣布重新加入《巴黎协定》，彰显其致力于全球气候问题的决心。

2021年1月27日通过的《在国内外积极应对气候危机》的行政命令中，拜登提出要把气候危机作为美国对外政策和国家安全的中心，并且要采取全政府应对的方式应对气候危机。拜登还公开承诺，到2030年，美国将在2005年的基础上减少50％～52％的温室气体排放量。

2021年9月，在联合国大会上，美国总统拜登又言辞恳切地说明气候危机的紧迫性、灾难性以及各国加大努力的必要性。拜登在会上宣布美国政府将会与国会一道努力，争取到2024年把美国为发展中国家提供的气候资金援助增加三倍，包括大幅度增加对适应举措的支持。

此外，拜登政府与民主党试图推动一项价值1．9万亿美元的支出计划“重建美好法案”，旨在扩大美国的社会保障体系，减少儿童保育和医疗费用，以及关注气候变化。拜登宣称将会有超过5550亿美元用于为能源和气候计划拨款。如果法案通过，这将成为拜登政府气候政策的硬核内容，将切实推动应对气候危机的政策落实。

但是，在雄心壮志面前，拜登及其政府却迎来了一次又一次的挫折。

2021年3月，美国有12个共和党人领导的州就气候变化行政命令起诉拜登，指控他没有执行有关温室气体规则的宪法权力。他们指出，气候变化应该由国会监管，拜登在2021年1月20日上任后签署的行政令违反了宪法中的分权条款，作为原告的12个州认为拜登违法越权，将本应该属于国会的权力纳入自己囊中，并认为这项行政命令的经济后果将是灾难性的。

而被各方寄予厚望的“重建美好法案”，在众议院获得通过并处于和共和党进行谈判以在参议院获批的进程中，西弗吉尼亚州民主党籍参议员曼钦突然公开反对该法案，他的反对票给拜登的计划带来了致命的打击，导致谈判在实质上被终止，至今仍无进展。

与此同时，据美国能源信息署（EIA）统计，与 2020 年相比，2021 年美国与能源相关的二氧化碳排放量增加6％，其中交通和电力部门对能源相关二氧化碳排放量上升的贡献最大。据美国研究咨询机构荣鼎集团相关报告，2021年，美国燃煤发电量较2020年增长了17％，这是美国自2014年以来燃煤发电量首度出现增长，这也直接导致美国能源生产领域二氧化碳排放量出现大幅增长。这虽然是市场动态，但本质上，还是因为美国政府没有制定明确的能源监管规定，对高污染的煤电未设限制。

应对气候变化是拜登的竞选承诺之一，这一次由于最高法院的裁决导致控制温室气体排放的关键工具被剥夺，将使得拜登的气候行动更加“雪上加霜”，前途黯淡。

02 裁决的关键

“西弗吉尼亚州诉环保署”案的核心在于，美国环保署是否拥有广泛的权力来规范发电厂的温室气体排放。具体而言，根据《清洁空气法案》的辅助条款，国会是否依照宪法地授权环保署发布重大规则的权力，即只要该机构考虑了成本、非大气影响和能源需求，就可以毫无限制地制定重大规则，包括那些能够重塑国家电网和单方面对几乎任何经济部门进行脱碳的规则？

对此，首席大法官约翰·罗伯茨撰写的多数派意见中援引了“重大问题主义”（Major Questions Doctrine）原则，称《清洁空气法》中，国会没有授予环保署监管温室气体排放的特定权力。他写道，把二氧化碳排放量限制在将迫使全国从使用煤炭发电向其他方式过渡的水平，这可能是一个明智的“解决当今危机的办法”。但是，规模和后果如此重大的决定应该取决于国会本身，或国会明确授权行事的机构。

此处的“重大问题原则”是指，美国联邦机构在涉及广泛监管行动的重大问题上的自由裁量权应当受到限制。基于此，持多数意见的保守派大法官们表示，如果国会有意让EPA对美国的某个行业颁布全面的监管规定，就应该明确地将这一权力写入《清洁空气法》。

埃琳娜·卡根大法官则代表法院的三位自由派大法官提出异议，她认为最高法院对1970 年《清洁空气法》第 111 条的解释过于狭隘，该法案指示 EPA 对“导致或显着导致空气污染” 和“可能合理预期会危害公共健康或福利”的任何物质的固定来源进行监管。卡根在她的异议中表示，国会在《清洁空气法》中将解决法律制定时可能无法预见的问题的最佳方法留给政府专家是有道理的。

“法院任命自己——而不是国会或专家机构——作为气候政策的决策者，” 卡根写道。“我想不出比这更可怕的事情了。”

03 横跨三届总统任期的诉讼

事实上，围绕发电厂的传统和清洁能源斗争已经延续了三任美国总统。

美国最早且最具影响力的现代环境法之一《清洁空气法》（CAA）中规定，EPA有权制定规章，要求各州提交一份关于本州管控污染气体排放的具体计划。EPA也有权监督各州所提交计划的执行情况，还能在各州未提交计划时为其制定计划。

2014年，在奥巴马政府的推动下，EPA基于上述规定提出“清洁电力计划”（CPP），要求各州削减州内发电厂的碳排放量，做到在2030年将发电产生的碳排放量相较2005年降低32％左右，并要求各州在2018年前提交具体计划、最迟在2022年开始执行计划。

不过，该政策在公布之初就饱受争议，煤炭企业及其共和党盟友指责是在“对煤炭宣战”。受共和党所领导的各州发起的诉讼影响，CPP一度被法院叫停，并未得到实际执行。

在特朗普接替奥巴马就职美国总统后，通过更换EPA领导层直接废除了CPP，并于2019年6月发布《可负担的清洁能源规则》（ACE）作为替代。

与前者严格限制美国煤炭行业不同的是，新政取消了对燃煤发电的严格监管，这又导致22个由民主党主导的州所组成的联盟起诉特朗普政府，认为此举加剧全球变暖。哥伦比亚特区巡回上诉法院在2021年1月撤销了特朗普提出的《可负担清洁能源规定》，恢复了奥巴马提出的CPP。也就是说，EPA将有权继续执行对各州限制更为严格的CPP。

此举又遭到了共和党领导的各州再次反对，因此，以西弗吉尼亚州为代表的19个州随即向保守派最高法院请愿，认为前述裁判赋予了EAP过多的碳排放监管权，要求最高法院重新审查该裁判，明确《清洁空气法》对EPA的授权范围。

于是就有了6月30日最高法院的最终裁定结果。

04 各方反应

此次裁决引起了传统能源和清洁能源游说团体、法律专家、政治派别和华盛顿智库的强烈反应，各方褒贬不一。

西弗吉尼亚州对最高法院的裁决表示欢迎和赞赏。西弗吉尼亚州州长吉姆·贾斯蒂斯表示“最高法院的决定进一步证明了环保署超越权力边界、对各州施以繁重的法规改造电网。”美国国家矿业协会（NMA）称，“这是一个关于政府机构权威以及当该权威被滥用时对各州和所有美国人产生经济影响的案例。气候变化是真实存在的，必须加以解决，但不能粗暴地越过被授权的界限。”

美国环保署署长迈克尔·里根表示对最高法院的决定“深感失望”，“当气候危机的影响变得越来越具有破坏性，每年因洪水、野火、干旱和海平面上升而造成数十亿美元的损失，并危及数百万美国人的安全时，法院的裁决令人沮丧。”他说，环保署将继续通过依法制定和实施环境标准等方式，为能源部门提供确定和透明的信息，以支持能源行业发展清洁能源经济。

美国可再生能源委员会首席执行官格雷格－韦特斯通表示，他的倡导团体对这一裁决及其更广泛的影响 ＂深感关切＂。他说：＂当我们应该使用我们工具箱中最强大的工具来对抗气候危机的时候，最高法院正在削弱我们的关键工具。＂

海上风电商业网络的联邦和州政策副总裁约翰－贝加拉称该裁决是 ＂一个倒退＂。他说，这个轨迹是明确的。＂各州、公用事业部门和消费者都要求使用更多的可再生能源，以创造就业机会和应对气候变化。＂

美国太阳能产业协会 （SEIA） 总裁兼首席执行官阿比盖尔·罗斯点霍珀则在一份声明中表示，“气候变化正在对我们的经济和生活方式产生真正而直接的影响，此举将增加不必要的障碍，减缓清洁能源的部署，并使实现脱碳目标变得更加困难。”她和 SEIA 呼吁国会采取行动编纂政策以取代以前的法规。

Vote Solar在一份声明中说“很难夸大今天的裁决可能对我们减少污染排放和减轻气候变化集体努力产生的深远和灾难性影响，这很简单，也是生死攸关的问题。法院制造了一场可预防的、持续的悲剧，它将不成比例地伤害低收入社区和家庭，同时剥夺我们作为一个国家阻止气候危机的能力。”

05 未来影响

美国有线电视新闻网报道认为，这不仅是拜登政府的气候目标的重大损失，而且还对联邦一级气候行动的未来提出了质疑，并给国会施加了更大的压力，这可能会使美国在控制气候危机及其致命、代价高昂的影响道路上倒退数年。

北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目高级顾问莫争春接接受第一财经采访时认为，这个案件是美国近十年来气候变化方面最重要的案件裁决。最高法院判定EPA逾越《清洁空气法案》授权，将极大削弱拜登政府推动气候进程的能力。

“此前拜登政府和民主党通过气候立法的努力受阻，《更好地重建》（BBB）法案被本党同僚曼钦（Joe Manchin）一剑封喉。现在EPA行政手段也无法推行的话，那么拜登的气候选项就非常少了。”莫争春说，“而（应对）气候变化是拜登四大竞选承诺之一，此次受阻，不仅对11月份的中期选举是雪上加霜，对其竞选连任也十分不利。今年联合国气候变化大会第27次缔约方会议（COP27）召开，美国恐怕又要空手。”

莫争春认为，此裁决意味着拜登提出的2035年电力行业零排放的目标恐怕难以实现，而2035年电力行业零排放是美国2050年实现碳中和的关键一步。

根据美国能源部能源信息管理署（EIA）今年3月发布的《2022年能源展望报告》，美国现行能源政策在2035年无法实现100％清洁电力目标。在该报告的基准情景中，100％清洁电力的目标即便到2050年也无法实现。而此次裁决，将使拜登政府到 2035 年实现100％清洁电力并在2030年将温室气体排放量减少一半的目标看起来更加遥不可及。

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原文标题:环球零碳 | 政府无权监管煤电厂的排放？拜登气候目标雪上加霜