碳排放权系列管理规则发布，温室气体统计核算怎么做？

编者按

全国碳排放权交易市场启动进入倒计时，第一履约周期预分配配额即将发放。“双碳”目标下，温室气体统计核算的基础性和重要性凸显。中央财经大学法学院副教授张小平系统梳理了中国碳排放核算体系，并提出了完善建议。

“30·60”双碳目标的设定是中国绿色发展道路上的重要里程碑。双碳目标锚定了未来四十年的路径指向，丰富完善了“两个一百年”奋斗目标的内涵。可以预见的是，双碳目标将带来能源结构、产业结构、消费模式、技术进步等一系列重大而深远的转型变化。实现这些转型变化需要大量配套政策，同时转型成本需要以合理的方式在整个社会中分摊，这就要求决策要更为精准和具有可操作性，权利义务的分配要更为精确合理，同时，中国要以可信的方式向国际社会表明中国履行了在《巴黎协定》框架下按照“国家自主贡献+全球盘点”模式所承担的减排义务。所有这些，均需以温室气体统计核算为基础。

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我国温室气体统计核算的发展演进

在理论准备上，我国从对温室气体排放统计核算的研究开始于20世纪90年代。相关部委先后组织有关科研机构和高等院校，在国际组织、多边开发金融机构和外国政府的支持下，开展完成了多项关于温室气体排放测算的研究项目。通过探索性研究，利用能源、农业、交通等各类统计数据和科学实验结果，对不同温室气体排放进行测算，获得了中国90年代各类温室气体排放数据，积累了实战经验，为后来编制国家清单和信息通报奠定了基础。

在国家层面的具体实践上，我国分别于2004年、2012年和2019年向联合国气候变化框架公约（UNFCCC）秘书处提交了我国气候变化国家信息通报，详细报告了我国1994年、2005年和2010年国家温室气体排放数据。2017年和2019年两次报送我国气候变化两年更新报告，分别披露了2012年和2014年的温室气体排放信息。在地区层面的具体实践上，2010年，国家发改委启动省级温室气体清单编制工作。2011年5月，国家发改委发布《省级温室气体编制清单指南（试行）》。此外，2010年和2012年两批低碳省区和低碳城市试点工作，也对省、市温室气体的编制工作起到了推动作用。在企业层面的具体实践上，分为两个阶段。第一个阶段是2005年以后，中国企业参与CDM项目及自愿减排项目的过程中，按照相关要求进行的核查活动。第二个阶段是2013年我国启动排放权交易试点工作以后，相关重点排放单位进行的温室气体报告与核查，以及为开发CCER项目进行的核查。

在政策目标上，我国自2009年起，将碳强度下降目标作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。2011年3月，《国民经济和社会发展规划十二五规划纲要》中指出，要“建立完善温室气体排放统计核算制度”。“十二五”和“十三五”的《控制温室气体排放工作方案》中提出了将温室气体排放基础统计指标纳入政府统计指标体系，构建国家、地方、企业三级温室气体排放基础统计和核算工作体系，实行重点企业直接报送能源和温室气体排放数据制度，完善重点行业企业温室气体排放核算指南，定期编制国家和省级温室气体排放清单等内容。

在相关制度上，2013年5月，国家发展改革委和国家统计局印发《关于加强应对气候变化统计工作意见的通知》（发改气候〔2013〕537号），建立起包含5大类、19小类、36项指标的气候变化统计指标体系。2013年11月，国家统计局和国家发展改革委发布《关于开展应对气候变化统计工作的通知》（国统字〔2013〕80号），建立“应对气候变化部门统计报表制度”。在企业温室气体核算方面，国家发展和改革委员会在2013年10月、2014年12月和2015年7月份三批印发了24个行业的《企业温室气体核算方法与报告指南》。在对发改委发布的相关《核算指南》进行更新和完善的基础上，国家标准化委员会陆续将《核算指南》转变为国家标准。

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我国温室气体统计核算的方法框架

在对温室气体排放进行核算时，当前的方法大致可以分为两类。一类是对于地区边界范围内的温室气体清单编制方法，另一类是针对企业、组织等对象的温室气体核算方法。在目前的三级温室气体统计核算中，国家、地方温室气体清单的编制属于第一类，企事业单位的温室气体核算属于第二类。

我国国家温室气体清单的编制基本采用了《IPCC国家温室气体清单指南》提供的方法，并参考了《IPCC国家温室气体清单优良做法指南》。IPCC的《清单指南》有1996年和2006年两个主要版本，并在2019年对2006年版进行了修订。IPCC2006年版的《清单指南》包括一般指导及报告，能源，工业过程和产品使用，农业、林业和其他土地使用，废弃物等五章，为每一个核算项目提供了不同的层级方法和可供选用的缺省因子。其方法学的一般结构为：选择方法（包括决策树和方法层级定义）、选择排放因子、选择活动数据、完整性、建立一致性时间序列。中国的清单编制机构基于中国的实际情况，包括排放源的界定，关键排放源的确定，活动水平数据的可获得性、可靠性、可核查性和可持续性，排放因子的可获得性等情况，分析了IPCC方法对中国的适用性，确定了编制中国国家温室气体清单的技术路线。

省级温室气体清单的编制总体上也遵循IPCC《清单指南》的方法。《省级温室气体清单编制指南（试行）》从能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化和林业、废弃物处理五个方面对省级温室气体清单提供指导。与国家温室气体清单编制不同的是，省级温室气体清单编制中涉及省级之间调入调出电力的二氧化碳间接排放量核算的问题。这一部分间接排放量核算方法是利用省区市境内电力调入或调出电量、乘以该调入或调出电量所属区域电网平均供电排放因子得出。

温室气体清单编制方法主要与清单边界密切相关。根据不同的清单编制边界，温室气体排放编制模式分为生产模式和消费模式：生产模式是指在清单边界内生产商品和服务产生的温室气体排放，即直接排放；消费模式是指由于清单边界内消费商品和服务导致清单边界外的温室气体排放，即间接排放。在生产模式中，依据不同的边界界定原则，又进一步划分为国土边界和GDP边界两种方法。《IPCC国家温室气体清单指南》是典型的国土边界清单编制方法。

企业的温室气体核算以企业法人或视同法人的独立核算单位为边界，核算和报告其生产系统产生的温室气体排放。排放源包括燃料燃烧排放、能源作为原材料用途的排放、工业生产过程排放、净购入的电力和热力消费引起的排放等。其核算流程包括：确定核算边界，识别排放源，收集活动水平数据，选择和获取排放因子数据，分别计算不同温室气体排放源的排放量，汇总计算企业温室气体排放量等。企业温室气体核算中可能用到以测量或物料平衡为基础的核算方法，以及以排放因子为基础的核算方法。

由于服务于不同的决策目标，国家、地区温室气体核算和企业温室气体核算正在逐渐发展为两个相对独立的体系。一方面，就统计核算方法本身而言，两者在原理上具有通约性；另一方面，两者在统计核算活动的运行上，存在诸多差别，包括：国家、地区的温室气体核算服务于国际谈判和对地方政府的减排目标考核，企业温室气体核算目前主要服务于排放权市场的交易，是企业获取和清缴配额的重要依据；国家温室气体统计核算较多使用“自上而下”的方法，地区、企业的温室气体核算主要使用“自下而上”的方法；国家、地区的温室气体清单编制是官方统计活动，企业的温室气体报告及核查是企业作为市场主体依法自主进行的活动。

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“双碳”目标背景下

我国温室气体统计核算的完善

自气候变化进入我国政策议程后，特别是2013年以来，我国在温室气体统计核算方面取得了较为显著的进展，初步建立起多层次温室气体统计核算体系。 “双碳”目标的确立，对原来“低位运行”温室气体统计核算体系提出了尽快升级的要求，即在短时间内完成温室气体统计核算体系的“扩容”、“提质”、“增效”、“加速”，更好地服务于“双碳”目标的实现。应尽快研究、重点推进的任务包括：

1. 完善相关立法，构建温室气体统计核算活动的合法性基础

提供包括温室气体排放在内的有关气候变化的数据是社会主体应承担的义务。目前这一义务的法律基础主要来源于两个方面。国家统计局在《关于开展应对气候变化统计工作的通知》中，援引《统计法》第七条作为建立应对气候变化部门统计报表制度的基础。国家发改委于2014年1月发布《关于组织开展重点企（事）业单位温室气体排放报告工作的通知》（发改气候〔2014〕63号），要求2010年温室气体排放或综合能源消费量超过一定数额的重点排放单位必须核算和报告本单位上年度温室气体排放情况。“双碳”目标在分解落实的过程中，需要更为频繁、更为细致的统计核算活动，社会主体将承担更多的报告或数据提供义务。因此建议在应对气候变化的相关立法中，就统计问题专门做出规定，确立普遍的报告义务，为温室气体统计核算提供统一的法律基础，将《统计法》中的概括规定具体化，将目前规定在部门规章中的报告义务提升法律位阶。

2. 建立常态化的温室气体统计核算工作机制

在编制国家温室气体清单的过程中，我国依照《气候变化框架公约》中的有关安排，按照报告要求与资金支持挂钩的原则，国家温室气体清单编制所需资金受全球环境资金（GEF）资助，同时将清单的编制工作具体交由科研机构负责。在早期能力不足的情况下，这种“课题式”的运作满足了国家温室气体编制工作的需要。但是从长远来看，要掌握国家温室气体清单编制的主动权，使编制进度不受全球环境基金资金拨付进度的限制，要保证有专门的队伍持续、全面的搜集、跟踪、分析相关数据，必须建立政府部门直接负责编制清单、并通过预算安排予以资金保障的常态化工作机制。

3. 完善温室气体统计核算工作的参与机制

温室气体统计核算有两个显著的特点：第一，其核算对象并不具有直观的可见性，在大量使用排放因子进行核算的情况下，核算方法的选取及核算结果都有一定的主观性。第二，在实行较为严格的管制的情况下，核算结果对被核算主体的权益具有重大影响。因此与一般统计活动不同的是，温室气体的统计核算工作包括利益相关者的参与机制。例如，由生态环境部环境规划院气候变化与环境政策研究中心牵头的中国城市温室气体工作组在编制中国城市温室气体排放数据时，在各组初步结果完成后，进行组间交叉检查，最终结果由技术组和专家组审核，针对具体问题逐一与具体城市负责人质疑和讨论。又如，生态环境部与2020年底发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十七条规定，“重点排放单位对核查结果有异议的，可以自被告知核查结果之日起七个工作日内，向组织核查的省级环境主管部门申请复核；省级生态环境主管部门应当自接到复核申请之日起十个工作日内，作出复核决定”。随着“双碳”约束的强化，相关利益主体在参与温室气体统计核算方面的动机会越来越强，应尽快从实体和程序两个方面，完善参与机制。

4. 扩展温室气体统计核算的内容，充实多层次统计核算体系

目前我国初步建立起国家、地方、企业三级温室气体统计核算体系。从国际经验来看，尚有两个重要的缺项：第一是针对政策的温室气体统计核算；第二是针对产品的温室气体统计核算。前者主要服务于对政策的绩效评价，后者主要用于对产品全生命周期的碳足迹核算。从统计技术的角度看，上述层级的温室气体统计核算已经进入可以操作的阶段；但从数据的可得性的角度看，在我国推行针对政策和产品的温室气体统计核算尚有重大的数据缺口有待弥补。“双碳”目标的确立提供了对温室气体统计核算从顶层设计上进行优化升级的契机。要满足多种政策目标，特别是实现精细治理，必须为针对政策和产品的温室气体统计核算预留数据基础。

5. 协调部门事权，提高温室气体统计核算的整体绩效

绝大多数温室气体排放数据是根据活动水平数据与排放因子进行测算的结果。因此温室气体的统计核算水平首先取决于活动水平数据的准确完善程度，其次取决于排放因子是否较好地体现了国家、地区、行业的特殊情况。温室气体活动水平数据依赖于部门统计，特别是能源统计和生态环境统计。在相当长的时间内，温室气体的核算曾经较多地依赖能源统计，国家温室气体清单的编制需要依靠能源平衡表。随着应对气候变化的事权在部门间的重新安排，特别是随着生态环境统计提供数据的能力和规模大幅度增长，需要平衡和协调负责能源统计和生态环境统计的部门之间的事权。特别是在国家应对气候变化及节能减排领导小组之下，应建立相应的统计协调工作机制，对于温室气体统计核算中出现的部门间协调问题做出动态回应。