从电力行业碳排放权分配方案看其他待分配行业的企业合规安排和生产规划

引言：为实现双碳承诺，中国根据之前的碳排放权试点经验，开始设计一整套碳排放权制度，包括碳排放配额分配、登记、交易、结算、核查、清缴等制度。纵观整套碳排放权制度，笔者认为碳排放配额分配是其中的核心基础，分配环节事关企业的核心经济利益。本文研究了首个公布的电力行业的碳排放权分配方案，试从中总结和提炼出分配环节的一些共性问题，为其他尚未公布碳排放权分配方案的行业企业，提供企业合规安排和生产规划方面的蓝本，帮助企业更好地应对即将到来的本行业碳排放权分配工作。

一碳排放权制度的现状

自2011年以来，我国开始积极推进碳排放权交易试点工作，涉及北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市等多地。

而在国家层面，在2018年以前，国家发展改革委发布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》、《企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）》、《碳排放权交易管理暂行办法》（已废止）、《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》、《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》等一系列配套文件。而在2018年以后，生态环境部开始进入碳排放权制度的主舞台，发布了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》、《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》、《碳排放权交易管理办法（试行）》、《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》、《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》等一系列配套文件，为碳排放权制度的建设提供更多依据。

结合上述规定，目前碳排放权制度的相关流程现状如下图所示：

从上述流程图可以看出，碳排放权登记、交易、结算、核算、清缴的基础均是碳排放配额分配，若没有配额分配也就不存在后续的流程。并且《碳排放权交易管理办法（试行）》明确规定，“重点排放单位应当在生态环境部规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴上年度的碳排放配额。清缴量应当大于等于省级生态环境主管部门核查结果确认的该单位上年度温室气体实际排放量。”而实际排放量与企业的产能息息相关，相应的碳排放配额与企业的产能也密切相关。若企业分配的碳排放配额越多，则企业的实际排放量可以越大，否则企业应当去交易市场购买碳排放配额以扩大产能，而产能往往是企业赖以生存发展的关键。

二电力行业的碳排放配额分配方案

2020年12月29日，生态环境部印发《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称“《2019-2020年配额分配方案（发电行业）》”），并要求做好发电行业配额分配工作。电力行业的碳排放配额是指重点排放单位拥有的发电机组产生的二氧化碳排放限额，包括化石燃料消费产生的直接二氧化碳排放和净购入电力所产生的间接二氧化碳排放。

（一）纳入配额管理的机组类别

纳入2019-2020年配额管理的发电机组包括300MW等级以上常规燃煤机组，300MW等级及以下常规燃煤机组，燃煤矸石、煤泥、水煤浆等非常规燃煤机组（含燃煤循环流化床机组）和燃气机组四个类别。不同类别机组所规定的单位供电（热）量的碳排放限值（碳排放基准值）不同，具体如下：

（二）配额分配方法

对2019-2020年配额实行全部免费分配，并采用基准法核算重点排放单位所拥有机组的配额量。重点排放单位的配额量为其所拥有各类机组配额量的总和。采用基准法核算机组配额总量的公式为：机组配额总量=供电基准值×实际供电量×修正系数+供热基准值×实际供热量。

从上述配额分配方法来看，配额总量与供电基准值、供热基准值、修正系数、实际供电量和实际供热量相关，其中供热基准值、供电基准值和机组冷却方式修正系数与机组类别密切相关，企业在不更换机组类别的前提下，并不会影响供热基准值、供电基准值和机组冷却方式修正系数的计算。

而修正系数中的机组供热量修正系数针对的是供热比，不同供热比的机组的供热量修正系数不相同，且供热比越小，供热量修正系数越大，配额总量越大。而供热比应当按照生态环境部2021年发布的《企业温室气体排放核算方法与报告指南发电设施》附录A的4种供热比计算方法进行计算。

机组负荷（出力）系数修正系数针对的是机组负荷（出力）系数，即统计期内，单元机组总输出功率平均值与机组额定功率之比，亦即机组利用小时数与运行小时数之比。根据分配方案的计算方法计算机组负荷（出力）系数修正系数如下表所示：

从上表可以看出，机组负荷（出力）系数对配额总量的影响相对较小。

综上，此次发电行业的配额分配方法与实际供电量、实际供热量以及供热比存在重大关联，同样的机组类型，实际供电量、实际供热量越大，供热比越小，则配额分配总量越大。

（三）配额发放与配额清缴

根据配额计算方法及预分配流程，按机组2018年度供电（热）量的70%，通过全国碳排放权注册登记结算系统（以下简称注登系统）向重点排放单位预分配2019-2020年的配额。在完成2019和2020年度碳排放数据核查后，按机组2019和2020年实际供电（热）量对配额进行最终核定。核定的最终配额量与预分配的配额量不一致的，以最终核定的配额量为准，通过注登系统实行多退少补。

《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十八条明确规定：“重点排放单位应当在生态环境部规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴上年度的碳排放配额。清缴量应当大于等于省级生态环境主管部门核查结果确认的该单位上年度温室气体实际排放量。”但是为降低配额缺口较大的重点排放单位所面临的履约负担，在配额清缴相关工作中设定配额履约缺口上限，其值为重点排放单位经核查排放量的20%，即当重点排放单位配额缺口量占其经核查排放量比例超过20%时，其配额清缴义务最高为其获得的免费配额量加20%的经核查排放量。而为了鼓励燃气机组发展，当燃气机组经核查排放量不低于核定的免费配额量时，其配额清缴义务为已获得的全部免费配额量。

（四）不予发放或收回配额的情形

重点排放单位的机组有以下情形之一的不予发放配额，已经发放配额的重点排放单位经核查后有以下情形之一的，则按规定收回相关配额：

1、违反国家和所在省（区、市）有关规定建设的，如“未批先建”、“未验先投”、“未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证进行建设”等违法建设行为；

2、根据国家和所在省（区、市）有关文件要求应关未关的，如“对未达标企业实施停产改造或关停取缔”等应关未关情形；

3、未依法申领排污许可证，或者未如期提交排污许可证执行报告的。

三电力行业分配方案对其他重点排放行业的警示

生态环境部于2021年3月29日发布《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》（以下简称“《通知》”），全国碳排放权交易市场将从发电行业扩大至石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点排放行业，并且明确其他行业重点排放单位于2021年9月30日前，通过环境信息平台填报2020年度温室气体排放情况、相关生产数据及支撑材料。虽然各行业的碳排放配额分配方案会存在一定的差异，但是其中的原理逻辑应当是相一致的，即根据当年度碳排放相关实际生产数据进行分配碳排放配额。

（一）重点排放行业的重点排放单位应当及时按规定进行温室气体排放数据报告

首先，《通知》明确，“省级生态环境主管部门应加强对重点排放单位温室气体排放的日常管理，重点对相关实测数据、台账记录等进行抽查，监督检查结果及时在省级生态环境主管部门官方网站公开。对未能按时报告的重点排放单位，省级生态环境主管部门应书面告知相关单位，责令其及时报告。”

其次，碳排放配额分配的第一步均为核实重点排放单位的历史碳排放相关生产数据，类似电力行业的供电量、供热量、供热比、负荷系数等，这些生产数据均是由重点排放单位主动报告。后由生态环境主管部门根据《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》对重点排放单位报告的相关数据进行核查。若重点排放单位不主动报告碳排放相关生产数据或者存在“不符合项”且未按要求整改的，则可能存在不被纳入碳排放配额免费分配名单之中，或者基于保守测算原则导致分配配额过低对单位产生严重不利的情形。

再者，《碳排放权交易管理办法》第三十九条、第四十条分别规定了“虚报、瞒报、拒报温室气体排放报告”和“未按时足额清缴碳排放配额”违法行为的罚则，生态环境主管部门有权对违规企业进行行政处罚，包括责令限期改正，处罚款，逾期不改正的等量核减下一年度碳排放配额。

因此，重点排放行业的重点排放单位应当及时按规定进行温室气体排放数据报告，避免前期碳排放配额分配过低，以及避免可能面临行政处罚的风险。

（二）其他待分配行业如化工行业的碳排放配额分配可能涉及的生产数据

《2019-2020年配额分配方案（发电行业）》中的供电量、供热量、供热比等相关生产数据是由重点排放单位根据《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》的规定报送的，而《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》实际上是在《工业企业温室气体排放核算和报告通则》（GB/T 32150-2015）和《温室气体排放核算与报告要求第1部分：发电企业》（GB/T 32151.1-2015）基础上进行修订完善，核算方法存在很高的相似性。同理而言，生态环境部后续将出台的化工行业温室气体排放核算方法与报告指南也可能是在《工业企业温室气体排放核算和报告通则》（GB/T 32150-2015）和《温室气体排放核算与报告要求第10部分：化工生产企业》（GB/T 32151.10-2015）基础上进行修订完善，而参照以上两个标准，化工行业企业碳排放配额分配可能涉及的生产数据包括化石燃料碳氧化率和消耗量、化工产品含碳量、生产量和排放因子等。

因此，化工行业的重点排放单位应当提前关注上述可能涉及的生产数据，关注《清洁生产促进法》以及《清洁生产标准 基本化学原料制造业 （环氧乙烷/乙二醇）》（HJ/T 190-2006）、《清洁生产标准 化纤行业（氨纶）》（HJ/T 359-2007）等相关规定，提前布局采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中温室气体的产生和排放，以避免温室气体实际排放量过多，而无法足额清缴免费分配的碳排放配额，力争碳排放配额有所剩余用于交易。

四关于企业的中长期合规安排和生产规划

从上文可以看出，碳排放配额分配数量与企业当年年度碳排放相关实际生产数据息息相关，碳排放配额是否分配与建设行为的合法性、排污行为的合法性等息息相关，而碳排放配额是否能够足额清缴又与企业的工艺技术与设备、资源利用率、管理水平、能源和原料的质量等息息相关。为使企业避免碳排放配额分配数量过低、碳排放配额无法分配、无法足额清缴等风险的发生，企业应当提前布局中长期合规安排和生产规划。

（一）企业应当进行整体环境合规性检查

第一，企业应当重点核查现有项目、新建项目是否严格按照规定进行建设，包括是否存在“未批先建”、“未验先投”等情形，尤其应当重点关注是否存在“重大变动未重新报批环评”的情形。并且需要注意的是，生态环境部于2021年5月30日出台了《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》明确规定“将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系。在环评工作中，统筹开展污染物和碳排放的源项识别、源强核算、减污降碳措施可行性论证及方案比选，提出协同控制最优方案。”，进一步提高环评的相关要求。

第二，企业应当重点核查是否存在或者可能存在“应关未关”的情形，包括“对未达标企业实施停产改造或关停取缔”、“化工企业未入化工园区”等。而《大气污染防治法》《水污染防治法》等环境法律法规明确规定了诸如“超标排放”、“逃避监管方式排放”、“违法生产、进口、销售或者使用国家禁止的设备和产品”、“在饮用水源保护区建设项目”、“建设不符合产业政策的小型造纸、电镀等生产项目”等涉及被责令关闭的诸多情形，涵盖众多行业，涉及建设项目从“环评、建设、运营、搬迁”的全流程。因此针对企业是否存在“应关未关”的情形，应当对企业进行完整的环境合规风险检查，提前预防被责令关闭的风险。

第三，企业应当核查是否已经按照《排污许可管理条例》《固定污染源排污许可分类管理名录》等规定依法申领排污许可证，并如期提交排污许可证执行报告。而排污许可证执行报告的编制应当符合《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范 总则（试行）》（HJ944-2018）的规定，包括污染防治设施运行情况、自行监测执行情况、实际排放情况及合规判断分析、信息公开情况等内容，要求企业在排污许可证方面做到合法合规。

因此，企业应当就“建设项目的环评、建设、运行、搬迁”全流程以及其中配套的“排污许可证”制度进行合规检查，梳理可能存在的合规风险点，提前整改完善，以避免不予分配或者收回碳排放配额的风险。

（二）协调确定企业中长期生产计划

《2019-2020年配额分配方案（发电行业）》根据2018年供热量、供电量等相关生产数据预分配碳排放配额，再依据2019-2020年实际供热量、供电量等相关生产数据核实配额，多退少补，在配额分配上没有限制企业的生产产能。但是电力行业的2021年配额分配方案目前没有发布，无法确定2021年配额分配方案是否仍然延续“多退少补、不限制产能”的原则，还是采取“依据往年的历史平均产能核算碳排放配额”方法。若采取“依据往年的历史平均产能核算碳排放配额”方法，则重点排放单位应当协调确定企业中长期生产计划，合理安排“大小修”计划，尽量避免因行政处罚、责令整改或被采取停限产措施而大幅减少企业产能，从而影响企业碳排放配额分配数量。

（三）企业技术改造，提高资源利用率

虽然2021年及之后的碳排放配额分配方法存在采取“依据往年的历史平均产能核算碳排放配额”的可能，但是基于国家对提升清洁生产水平、提高资源利用率的提倡，笔者大胆推测后续碳排放配额分配方法的原则有可能是“不控制产能、进一步严格碳排放基准值”。因此，企业为应对可能出现的分配配额逐年减少情形，应当进行技术改造，提高资源利用率。第一，采用更加清洁的原料。第二，采用资源利用率高、温室气体产生量少的工艺和设备，替代资源利用率低、温室气体产生量多的工艺和设备。第三，对生产过程中产生的温室气体等进行综合利用或者循环使用。

结语

纵观整套碳排放权制度，笔者认为碳排放权配额分配是其中的核心基础，分配环节事关企业的核心经济利益。在电力行业公布碳排放权分配方案后，其他如石化、化工、钢铁、有色等重点排放行业也将陆续发布分配方案。为保证企业的正常经营，通过事先规划争取最大化的分配额度，避免碳排放配额分配数量过低、碳排放配额无法分配、无法足额清缴等风险的发生，企业应当进行整体环境合规性检查、协调确定中长期生产计划、进行技术改造，提高资源利用率，应对即将到来的本行业碳排放权分配工作。