【史海寻光】民主决策的典范：三峡工程的三次争论

长江是中国最大的河流，被誉为中华民族的母亲河。开发和利用长江的水能资源，是几代中国人的梦想。1918年，孙中山先生在《建国方略》中，第一次提出了建设三峡水闸、开发长江水力发电工程的构想：“自宜昌而上，入峡行，约一百英里而达四川之低地……分级坝堰，改善航道，壅流发电”。在当时积贫积弱、内忧外患的旧中国，不具备实施这种世界级难度的大工程的条件，孙中山先生描绘的美好蓝图变成一个遥不可及的梦想。

（来源：微信公众号“中国电力企业管理” ID：zgdlqygl 作者：吴素华）

抗战期间，民国政府战时生产局美国顾问潘绥借鉴胡佛大坝和大古力水坝工程的成功经验，向中国政府提出了一份《利用美贷筹建中国水利发电厂与清偿贷款方案》，建议美国贷款中国9亿美元，在三峡地区建一座装机为1千万千瓦的水电站，配套再建一座化肥厂。水电站发的电可以为国民政府提供源源不断的清洁能源，而化肥厂生产的化肥用来分期偿还美债。

1944年和1946年，国民政府聘请世界著名坝工专家萨凡奇两次来华考察水力资源，萨凡奇写出了著名的《扬子江三峡计划初步报告》，建议：三峡坝址选择在南津关上游2000米处，水库正常蓄水位200米，发电装机容量1065万千瓦，万吨轮船直达重庆。这份关于三峡工程的工作方案，初步勾勒出了三峡工程的建设框架，轰动全球。然而，蒋介石为了实现自己的独裁，悍然发动内战，无心无力支持大坝的修建。萨凡奇的三峡计划就此搁浅。

功能之争：防洪还是发电

新中国成立以后，中国共产党把长江治理问题提到一个非常重要的位置。促使三峡工程正式提上国家的重要议事日程的是1949-1954年的连续特大洪灾，尤其是1954年的特大洪水灾害，受灾人口1880万人，武汉市被淹没了1／3，给长江流域人民的生命财产造成巨大损失。

1955年，苏联专家组受邀来到武汉，与我国合作开展长江流域规划编制和三峡工程设计等方面工作。1956年，毛泽东在第三次畅游长江后，望着滔滔东去的江水以及热火朝天的社会主义建设场面，豪情万丈地写下“更立西江石壁，截断巫山云雨，高峡出平湖”的壮丽诗篇，由此唱响了兴建长江三峡工程的新乐章。

修建三峡工程几乎成为定论。但是时间仓促，工程涉及的一些具体问题，还有很多不确定性，以至于产生了争论。最初的争论聚焦在三峡工程的首要功能定位，是防洪还是发电。

争论从1956年《中国水利》杂志第五六期合刊上发表的一篇两万字的长文开始。作者是长江水利委员会负责人林一山，题目为《关于长江流域规划若干问题的商讨》。文章强调防洪是综合治理开发长江的首要任务，三峡是防洪性能最好的地区；提出“水库正常水位235米，可根本解决两湖平原的水灾；万吨巨轮终年通航于城陵矶和重庆之间；装机容量2300万千瓦，年发电量1500亿度”的设想。他建议，在流域规划阶段，应该“平行组织重点水利枢纽的设计研究工作”，以取得“具体精确的数据”。

同年9月，电力工业部水电建设总局局长李锐针对林一山的观点提出了不同意见，并组织了8位水电专家就长江的水文、防洪、发电、航运、地质及有关工程技术和施工等方面问题分别撰文，在《水力发电》杂志第9期的“长江规划专刊”上发表。李锐在《关于长江流域规划的几个问题》一文中指出，三峡工程防洪不必要、不经济；在全国用电量比较小的情况下，三峡工程所发的电根本用不了，会造成资源和投资的浪费；三峡工程所涉及的技术问题，不但国内解决不了，就连世界也解决不了；提出用沅水五强溪工程替代丹江口工程。同时认为，林一山的观点没有根据国民经济各方面的实际需要和可能去充分论证，如果按235米方案，将迁移215万人口，淹没土地129万亩，损失过大。他认为应先开发长江各大小支流的水力资源，以满足国家近期迫切的电力供应，同时也有防洪等综合效益，将来时机成熟再考虑修建三峡。

关于三峡工程的争论引起了国家最高层的关注。1958年1月，中共中央召开南宁工作会议，毛泽东临时设下擂台，邀请“主上派”代表林一山和“缓上派”代表李锐进行当面论战。

林一山之前曾多次与毛泽东介绍长江开发利用的重要性、谈论长江三峡的设想。林一山延续了他文章中的观点，突出三峡枢纽对长江防洪的决定性意义；修改了之前文章中 “235米”的坝高，提出坝高210米、装机1340万千瓦、年发电量1000亿千瓦时以上；建议耗电工业可以集中在其周围，有利于国防；认为施工难度和强度同国外类似工程相比，没有不可克服的困难。而李锐反对过早上三峡工程，认为三峡主要作用是一个大水电站，左右三峡修建时间的是国家财力、是经济发展的需要，是电力而不是防洪。

毛泽东主席让他们各写一篇文章，不怕长，三天交卷。第三天最后的会议上，毛泽东夸奖李锐的文章写得好，把问题讲清楚了。在两次听取不同意见后，毛泽东提出“积极准备，充分可靠”的方针，并要周恩来负责抓此项工作，要求周总理每年至少过问4次。同时决定将水利部和电力工业部合并，成立水利电力工业部。

长期的历史实践证明，这次激烈辩论，李锐的意见是正确的，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体听取了不同意见。随后由于三年自然灾害以及文化大革命，三峡工程被搁置了十几年。但此后数年间，三峡工程的“主上派”和“缓上派”争论不断。两种不同观点之争，属于对工作的不同看法和不同意见的争论。

选址之争：安全问题是决定性因素

科学选择坝址是建设三峡工程的首要重点任务。长江三峡西起重庆奉节白帝城，东到湖北宜昌的南津关，从西向东依次是瞿塘峡、巫峡和西陵峡。200千米的三峡，何处是最佳筑坝地址呢？

争论从中苏专家对选址的不同意见开始。1955年，援助工程设计的苏方专家建议：大坝选址避开长江三峡江段，在三峡上游的猫儿峡拦江建坝。猫儿峡位于长江上游重庆市江津境内的铜罐驿，江面狭窄便于拦江建坝，可以避开分布着大量不稳定岩体地质的三峡江段。他们认为在猫儿峡修建大坝，不仅工程本身的安全性高，也能更大化地获取电力资源。而在三峡江段建筑工程规模太大、投资太多，不大现实。

中方专家则认为长江防汛问题紧迫，是治理长江的首要任务。猫儿峡地处长江上游，距离长江中下游地区过远，会大大削弱大坝建成后的防洪作用。此外，猫儿峡方案所带来的水库淹没面积太大，重庆市的一部分地区都将因此淹没成为库区，不仅不能充分发挥防洪和利用长江水运条件的作用，还会导致更大量的库区移民问题。

1955年12月，周恩来专门召集会议听取不同的意见后明确指示：长江中下游防洪任务紧迫重要，三峡暴雨区形成的大洪水是上游其它枢纽无法控制的，三峡水利枢纽扼住中游来水的咽喉，地理位置十分有利，又有巨大库容，“对上可以调蓄，对下可以补偿”，不但对长江防洪有显著作用，综合效益也不是猫儿峡工程所能替代的；三峡工程应是长江流域规划的主体工程。

把拦江建坝位置推前到三峡上游的选址方案很快被放弃了，中国人继续在长江三峡江段寻找合适的工程坝址。当时摆在面前的坝址方案主要有两个，第一个是美国专家萨凡奇提出的南津关建坝方案，第二个是中国专家林一山等人提出的三斗坪建坝方案，两个坝址都位于长江三峡东面的西陵峡江段。

针对这两种方案，1959年5月，长江流域规划办公室（简称：长办）在武汉组织全国有关部门讨论。南津关地区广泛分布石灰岩溶蚀，岩溶会影响坝基的稳定性，很难解决。三斗坪地区的基岩则是坚硬的火成岩，地质条件非常牢固可靠，而且当地地形开阔，场地条件好，便于进行大型混凝土高坝枢纽的施工修建。因此，讨论的结果是放弃南津关选址方案，推荐三斗坪选址方案。

虽然初步选定在三斗坪，但是因为国内国际形势在不断变化，在长达十几年的时间里争论依然在持续，也反复再议过南津关选址方案。长办在西陵峡江段沿线组织勘测研究的坝址共计达到15个，最终聚焦在火成岩坝区河段的三斗坪和太平溪两个坝址。

这两个坝址，都是修建混凝土高坝的优良坝址，相距7公里（三斗坪在太平溪下游），地质条件相同，但是地形地貌有明显的不同。三斗坪河谷较宽，坝顶长度约2500米；太平溪河谷较窄，坝顶长度约1500米。由此决定了两个坝址的不同特点。在枢纽位置上，三斗坪修坝后式厂房，船闸干扰较小，枢纽位置的余地较大；太平溪宜修地下厂房，整个枢纽的布置比较集中。在工程量上，三斗坪的土石开挖量较少，混凝土浇筑量较大；太平溪土石开挖量较大，混凝土浇筑量较小。从防护观点看，太平溪山体较雄厚，目标相对较小，如果为了增强防护需要加大坝体，则因太平溪的坝较短，需要增加的混凝土量较少。从施工观点看，三斗坪的场地较开阔，难度比较小一些。

地质部门认为两个坝址的地质条件是一比一，交通部赞成三斗坪，工程兵四所赞成太平溪。绝大多数同志认为常规方案三斗坪坝址较优，防护条件太平溪坝址较优。

选址问题不仅仅是一个技术问题，特殊时期也涉及国家安全问题。1969年，中苏关系恶化，边境摩擦时有发生，全国进入备战状态。1969年，毛泽东亲临湖北视察，时任湖北省省长的张体学同志提出，“文化大革命”差不多结束了，能否考虑建设三峡工程的问题。毛泽东说：“你头上顶一盆水，怕不怕？”意思是当时是在备战时期，不宜上三峡工程。

战争对大坝的安全威胁始终都是影响选址的一个重要因素。从安全角度来看，三峡大坝作为一座坚固的混凝土重力坝，完全可以经受住常规武器的攻击，真正需要考虑的战争安全问题是核攻击。从现实角度来讲，核攻击的情况并没有太大的考虑必要，因为战争发展到核攻击就已经到了不再考虑后果的地步。但从科学研究的角度来讲，还是应当考虑遭到核攻击后溃坝所带来的安全问题。

为了安全防护，是否应当加大断面？多数同志引证国内外经验，不同意这样做，认为最有效的措施是预降水位，减少蓄水，在设计过程中还可考虑其他有效措施。太平溪坝址相比于三斗坪坝址的安全防护优势并没有想象中的那么大。

两个坝址优缺点都是相对而言，没有原则上的差别，或不可克服的缺点。大多数同志也表示，虽然自己倾向于某个坝址，但是决定采用另一个坝址，也可以同意。最终在1983年5月召开的“长江三峡水利枢纽工程可行性研究报告审查会议”上，经历28年锤炼的三斗坪坝址方案得到正式确认。

1986年5月，国际著名的奥地利岩石力学、工程地质学权威专家缪勒教授来华，他在查勘了三斗坪坝址后由衷地赞叹说：“这真是一个好坝址，是上帝送给中国人的一个好坝址！”

社会广泛争论：建与不建是一个政治问题

1980年代，随着我国民主与法制建设的前进，以及国民经济发展和葛洲坝工程的示范建成，三峡工程的论证、决策和争论也随之进入了一个良性循环的轨道，更多的知识分子及社会大众参与到这项新中国成立以来最重大工程的争论和科学决策中。

一边是紧锣密鼓地开展三峡工程的论证、规划、设计等相关工作，一边是不少相关专家和社会人士对于三峡工程可能造成的包括生态环境、气候变化、地质灾害、移民发展、泥沙淤积等多个方面提出了一系列的疑问。这是一次最为激烈、旷日持久、范围最广的争论。

1982年9月，党的十二大提出“到20世纪末工农业总值要翻两番”的目标。大力发展国民经济，电力一定要先行。1983年，考虑到国家实际情况，长办提出了建设规模适当的思路，做出了蓄水位150米的低坝方案，并经过350多位专家和领导的审查。1982年11月24日，邓小平在听取关于工农业产值翻两番汇报、谈到准备兴建三峡工程缓解电力紧张时说：“我赞成低坝方案，看准了，就下决心，不要动摇。”邓小平的果断决策，明确了三峡工程建设方向，更是传达出对建设三峡的决心和信心。1984年4月，国务院原则批准了可行性报告。三峡工程的各个筹备组织陆续成立并开始或者准备开始工作。

但是在1984、1985、1986、1987年全国政协会议上，不少政协委员对三峡工程提出了许多不同意见。著名的水利工程学专家黄万里担忧，修建大坝会导致泥沙堆积、堵塞河道，天长日久，后果不堪设想；如若发生战事，三峡大坝可能成为敌方的一个重点攻击目标，下游的大量百姓将受到牵连。社会上各阶层人士尤其是部分知识分子对三峡工程建设存疑和担忧。1985年，全国政协经济委员会组织委员到三峡进行为期70多天的考察，结论是：三峡工程近期不能上马，至少“七五”期间不能上马。中共中央、国务院决定三峡工程暂不开工。三峡的争论达到了高潮。

1986年4月，为了实现对三峡工程决策的民主化和科学化，使决策经得住历史的考验，国务院领导率有关部门同志赴三峡实地考察，认为三峡工程在技术上还有些问题，工程科技人员是能够解决的；在经济上投资比较大，估计国力可以承担的；问题出在政治上，党外许多人坚决反对。邓小平认为，如果技术上可行的话，修三峡有政治问题，不修三峡也有政治问题，不修的话政治问题更大。邓小平还是主张上三峡工程。

1986年，中央决定对三峡工程进行重新论证。水利水电部成立三峡工程论证领导小组，组织412位专家分成地址地震、枢纽建筑物、水文、泥沙、生态环境、施工、机电、投资估算、移民、防洪、发电、航运、综合规划与水位以及综合经济评价等14个组。最后结论是“建比不建好、早建比晚建好、建议早作决策”。

1989年2月至3月，三峡工程论证领导小组召开第10次扩大会议，审议并原则通过长办编写的《长江三峡水利枢纽可行性研究报告》，提出坝顶高程185米，最终蓄水位175米，初期运用水位165米，“一级开发、一次建成、分期蓄水、连续移民”的方案。至此，三峡工程重新论证工作全部结束。

真理越辩越明！经历了40多年的讨论、辩论、争论，三峡建设方案日趋成熟。1992年，第七届全国人民代表大会以1767票赞成、177票反对、664票弃权、25人未按表决器通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。这是新中国成立以来第一次在人民代表大会上审议国家重大工程，开创历史先河，也体现了重大历史性工程的民主决策价值。

在三峡开工建设过程中，民主争论中的一些问题得到重视并不断完善。针对泥沙问题的复杂性，及时采取调整措施，有效地减轻库存库容压力，在移民和地质地震研究方面也采取措施进行修正和完善。

“截断巫山云雨”的梦想在经历了40多年的调查和论证、30多年的争论后终于变成现实。这项跨世纪工程，是中国特色社会主义制度下的梦想成真的伟大工程，凝聚了中国共产党领导的智慧与担当，也再一次历史性地呈现了当代中国人敢于创造奇迹的勇气，敢于把梦想付诸实践的精神。

本文刊载于《中国电力企业管理》2021年11期，作者单位：华北电力大学