煤电清洁高效发展是出路

近日举行的中央经济工作会议指出，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上；要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合；要狠抓绿色低碳技术攻关。

在构建以新能源为主体的新型电力系统的背景下，产生大量碳排放的煤电行业低碳转型已成必然趋势。但作为保障电力系统安全运行的“压舱石”，煤电要走好转型之路仍面临诸多困难。

煤电是替代对象，也是护航者

“在今年国际能源市场动荡、国内电力供应吃紧的背景下，国家一直强调脱碳要优先保障能源安全，中央经济工作会议关于‘传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上’的提法，是根据国内外以往经验提出的，这对于电力行业如何推动煤电转型具有指导意义。”华北电力大学经济与管理学院教授袁家海在接受记者采访时指出，“有序退出煤电的前提是非化石能源发电量能够满足新增电力需求，且逐步开始对燃煤发电的存量电量形成替代。”

在中国社科院财经战略研究院副研究员冯永晟看来，能源转型是一个环环相扣的动态过程，新能源增长和煤炭减少是涉及整个经济社会生产生活方式变革的深刻调整。“我们控煤的大方向没有丝毫改变，但要走适合国情的可行路线。煤炭不仅是新能源的替代对象，同时也是护航者，让煤电更好地发挥护航角色，就是稳妥地推进能源转型。”

今年11月，国家发改委、国家能源局印发了《全国煤电机组改造升级实施方案》，要求符合能效、环保、安全等政策和标准的机组，在无需原址重建、“退城进郊”异地建设等情况下，“关而不拆”，作为应急备用电源发挥作用。“十四五”期间，形成并保持1500万千瓦的应急备用能力。

袁家海指出：“即使电量、有效容量及保障新能源消纳的调节能力被其他电源替代，保障电网安全的安保职责仍需煤电承担。煤电要‘软退出’而非‘硬退出’，需动态留存应急备用煤电机组，平时不开机，只在极端场景开机，保证电力安全。”

政策不配套将影响煤电转型的积极性

在能源加快转型的背景下，五大发电集团煤电装机占比较高，存在较大的碳排放考核压力。“五大发电集团既是煤电的投资主体，也是新能源的投资主体，如果煤电全面亏损，那么他们的新能源板块也会失去持续投资的能力。”袁家海表示，“在今年煤电企业现金流越来越少的情况下，国务院要求银行继续放贷，解决煤电企业的燃眉之急。”

今年11月召开的国务院常务会议决定，在前期设立碳减排金融支持工具的基础上，再设立2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，形成政策规模，推动绿色低碳发展；10月，银保监会发布了《关于服务煤电行业正常生产和商品市场有序流通保障经济平稳运行有关事项的通知》，严禁对符合支持条件的煤电、煤炭等企业和项目违规抽贷、断贷，防止运动式降碳和信贷“一刀切”……各项支持政策相继到位。

袁家海认为，未来支持碳达峰、碳中和的金融政策应是立体的，绿色金融助推新能源绿色发展、转型，解决中长期难以退出的煤电向合适的方向转型。同时，对于煤电资产退出后产生的国有资产损失，国资或财政应出台相应的扶持政策。“若‘十四五’部分落后燃煤机组提前退出，而国有资产政策不配套，将导致退出机组账面由‘暗亏’变为‘明亏’，并影响煤电企业转型退出的积极性。”

另有观点认为，在煤电亏损的情况下大举放贷，将把风险转移到金融领域。对此，冯永晟指出：“不一定如此。今年煤电亏损的主要原因是煤炭价格异常波动，而在未来相当长时期内，煤电低碳转型的空间仍很大，信贷风险整体可控。”

需妥善处理煤电转型的衍生问题

据了解，煤电及上游煤炭行业提供了超过300万个就业岗位，如何妥善处理受影响职工的就业安置、社会保障、劳动关系是业内关注的重点问题。

“煤电转型将伴随新行业、新服务、新业态出现。”冯永晟指出，“但同时，会有路径依赖、转型摩擦、流动限制等因素干扰。政府需从这些方面入手，将传统产业转型的结构性过剩转化为有效就业，当然，在小微企业营商环境改善的情况下，更多就业机会或来自能源行业之外。”

袁家海认为，煤电转型产生的人员安置负担需通过社会公正机制解决。“财政应出钱解决人员再就业培训的问题，而现在这些责任都压给了国企，长此以往，将加重煤电企业转型负担。”

“2016年钢铁和煤炭退出落后产能时，国家曾通过电价改革拿出1000亿元结构调整基金，用于退出产能企业的员工转岗培训及就业安置，而目前还没有常态化的煤电退出兜底机制。”袁家海介绍。

那么，财政支撑的公正转型基金从哪里来？在袁家海看来，未来随着全国碳市场逐步完善，从免费发放配额逐步转向有偿配额拍卖，可在拍卖收入中设立能源转型和公正转型基金，解决煤电转型退出兜底的资金问题。