“十四五”怎么干？——绿色规划综述

“十四五”，我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。凡事预则立，不预则废。在“两个一百年”历史交汇点上，“十四五”的各项规划意义非凡。通过在这些规划、方案、指导意见中贯彻生态文明理念，谋划减污降碳举措，必将对今后一个时期构建新发展格局、促进经济社会发展全面绿色转型、推动高质量发展产生重要影响。

如果给五年规划赋予一种颜色，“十四五”一定是绿色的。

以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》为统领，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，聚焦推动高质量发展，一系列高级别的绿色规划密集出台，为整个“十四五”的发展预定了减污降碳、转型升级的主基调。

减污降碳推动发展方式根本性转变

进入“十四五”，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，两个文件以如此高规格印发，足见减污降碳已经成为涉及生产生活全领域、全要素，事关中华民族永续发展的重大战略决策。

实现碳达峰意味着一个国家或地区的经济社会发展与二氧化碳排放实现“脱钩”，即经济增长不再以增加碳排放为代价。因此，碳达峰被认为是一个经济体绿色低碳转型过程中的标志性事件。

“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，因此，两个重要文件的阶段性目标全都聚焦“十四五”。

《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，到2025年，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，重点行业能源利用效率大幅提升。单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%；单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消费比重达到20%左右；森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到180亿立方米，为实现碳达峰、碳中和奠定坚实基础。

降碳不是别人要我们做的，而是我们自己要做的。碳达峰、碳中和绝不仅仅是一个指标的下降，而是经济社会发展全局中产业结构、生产方式、生活方式、空间格局等一系列广泛而深刻的根本性改变，迫切需要加强顶层设计。

在中央层面制定印发意见，对碳达峰、碳中和这项重大工作进行系统谋划和总体部署，进一步明确总体要求，提出主要目标，部署重大举措，明确实施路径，对统一全党认识和意志，汇聚全党全国力量来完成碳达峰、碳中和这一艰巨任务具有重大意义。

当前，我国距离实现碳达峰目标已不足10年，从碳达峰到实现碳中和目标仅有30年左右。与发达国家相比，我们实现碳达峰、碳中和目标愿景，时间更紧、幅度更大、困难更多，必须把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，拿出抓铁有痕的劲头，有力有序有效做好碳达峰、碳中和工作。

为了推动“双碳”目标圆满实现，2021年，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，要求“十四五”期间，产业结构和能源结构调整优化取得明显进展，重点行业能源利用效率大幅提升，煤炭消费增长得到严格控制，新型电力系统加快构建，绿色低碳技术研发和推广应用取得新进展，绿色生产生活方式得到普遍推行，有利于绿色低碳循环发展的政策体系进一步完善。到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右，单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，为实现碳达峰奠定坚实基础。

回顾“十三五”，全力打好蓝天、碧水、净土保卫战，污染防治决心之大、力度之大、成效之大前所未有，“十三五”规划纲要确定的九项生态环境约束性指标和污染防治攻坚战的阶段性目标全面圆满超额完成。

针对我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，重点区域、重点行业污染问题仍然突出等存在的问题，《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》准确把握立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展对生态环境保护提出的新任务新要求，明确了新一阶段深入打好污染防治攻坚战的总体要求。

新一轮污染防治攻坚战从“十三五”的“坚决打好”转变为“十四五”的“深入打好”，意味着污染防治攻坚战触及的矛盾问题层次更深、领域更广，对污染防治工作的要求也更高。

生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士王金南认为，这一意见主要目标与“十四五”规划纲要目标保持衔接，同时更加突出系统谋划、科学实施、分步推进的策略。特别是对于8个标志性战役，均提出了量化攻坚目标，将有力推动污染防治攻坚战由“坚决打好”向“深入打好”转变。

聚焦重点领域协同推进

除了统揽全局的整体指导意见，中共中央办公厅、国务院办公厅还印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》《关于进一步加强生物多样性保护的意见》《关于推动城乡建设绿色发展的意见》和《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》，聚焦生态环保重点领域，提出总体目标和战略部署。

作为生态文明制度的重要组成部分，生态保护补偿制度是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》设定，到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。

据此，这一意见要求，聚焦重要生态环境要素，完善分类补偿制度；围绕国家生态安全重点，健全综合补偿制度；发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿；完善相关领域配套措施，增强改革协同。期待逐步完善政府有力主导、社会有序参与、市场有效调节的生态保护补偿体制机制，将制度优势转化为治理效能。

借2021年我国承办《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（COP15）之机，《关于进一步加强生物多样性保护的意见》适时印发，要求到2025年，持续推进生物多样性保护优先区域和国家战略区域的本底调查与评估，构建国家生物多样性监测网络和相对稳定的生物多样性保护空间格局，以国家公园为主体的自然保护地占陆域国土面积的18%左右，森林覆盖率提高到24.1%，草原综合植被盖度达到57%左右，湿地保护率达到55%，自然海岸线保有率不低于35%，国家重点保护野生动植物物种数保护率达到77%，92%的陆地生态系统类型得到有效保护，长江水生生物完整性指数有所改善，生物遗传资源收集保藏量保持在世界前列，初步形成生物多样性可持续利用机制，基本建立生物多样性保护相关政策、法规、制度、标准和监测体系。

中国环境科学研究院有关专家认为，这一目标愿景走雄心与务实兼备之路，在战略导向上，促进实现人与自然和谐共生；在具体目标上，强调全面提升生物多样性治理水平，保障生态安全；在治理体系上，强化体制机制建设和责任落实，突出政府主导和多方参与；在国际影响上，凝聚共识，做全球生态文明建设和生物多样性治理的重要参与者、贡献者和引领者。

生态环境部自然生态保护司司长崔书红强调，这一意见明确了进一步加强生物多样性保护的总体目标，提出了加快完善生物多样性保护政策法规、持续优化生物多样性保护空间格局等任务措施，是各地各部门全面推进生物多样性保护各项工作的行动指南。

《关于推动城乡建设绿色发展的意见》和《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》两个指导性文件均指向人民的生活环境。

住房和城乡建设部副部长张小宏在新闻发布会上表示，随着我国社会主要矛盾的变化，人民群众热切期盼加快提高生态环境和人居环境质量。但过去生产、生活、生态空间统筹不够，忽视了人与自然和谐共生、人与人和谐共进的关系，城乡生态环境、人居环境、基础设施、公共服务等方面还存在着不少薄弱短板，影响了人民安居乐业。

《关于推动城乡建设绿色发展的意见》提出，到2025年，城乡建设绿色发展体制机制和政策体系基本建立，建设方式绿色转型成效显著，碳减排扎实推进，城市整体性、系统性、生长性增强，“城市病”问题缓解，城乡生态环境质量整体改善，城乡发展质量和资源环境承载能力明显提升，综合治理能力显著提高，绿色生活方式普遍推广。

《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》提出，到2025年，农村人居环境显著改善，生态宜居美丽乡村建设取得新进步。

在这两个文件的指导下，可以期待合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，一定会有更多宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民拥有更多获得感。

交通运输是国民经济中具有基础性、先导性、战略性的产业，是重要的服务性行业和现代化经济体系的重要组成部分，是构建新发展格局的重要支撑和服务人民美好生活、促进共同富裕的坚实保障。国务院2021年印发的《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》中特别提出，“十四五”时期，交通运输要调整发展模式，将绿色发展理念、低碳发展要求贯穿发展全过程，强化资源要素节约集约利用，推动交通运输绿色低碳转型。

就在本期即将刊印之际，国务院《“十四五”节能减排综合工作方案》正式印发。

主要目标是到2025年，全国单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，能源消费总量得到合理控制，化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物排放总量比2020年分别下降8%、8%、10%以上、10%以上。节能减排政策机制更加健全，重点行业能源利用效率和主要污染物排放控制水平基本达到国际先进水平，经济社会发展绿色转型取得显著成效。

在此方案的部署下，组织实施节能减排重点工程，进一步健全节能减排政策机制，推动能源利用效率大幅提高、主要污染物排放总量持续减少，以实现节能降碳减污协同增效、生态环境质量持续改善。

生态环境领域集中发力

生态环境治理体系与治理能力现代化是深入打好污染防治攻坚战的重要支撑，作为节能减排的主力军之一，生态环境部门也出台了一系列针对“十四五”时期规划、指导的相关文件。

为了全面推进生态环境领域依法行政，深入推进依法治污，《关于深化生态环境领域依法行政 持续强化依法治污的指导意见》提出，到2025年，生态环境保护职能更加完善，生态环境保护领域政府和市场、政府和社会关系进一步厘清，有效市场和有为政府更好结合，生态环境部门的行政行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的现代环境治理体系日益健全，生态环境行政执法质量和效能大幅提升。

针对执法职责、执法方式、执法机制、队伍管理等方面存在的长期困扰基层的体制机制问题，以及全国执法队伍职业化、专业化水平偏低，从事一线执法的专业人才空缺，力量明显不足等严重阻碍生态环境执法工作的现状，作为深化生态环境保护综合行政执法改革的具体举措，《“十四五”生态环境保护综合行政执法队伍建设规划》提出，到2025年，生态环境保护综合行政执法队伍建设取得重大进展，基本实现与新时期生态环境执法工作任务相匹配，生态环境执法效能大幅提升，构建企业持证排污、政府依法监督、社会共同监督的生态环境执法监管新格局，建成机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化的综合行政执法队伍。

生态环境部生态环境执法局有关负责人在有关采访中表示，这一规划是制定系统性、协同性的顶层设计，进一步推动机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化建设，用好、用足生态环境执法这个“利器”和“重器”，为深入打好污染防治攻坚战、持续改善生态环境、实现美丽中国建设目标提供重要保障。

水生态环境保护方面，据生态环境部消息，生态环境部、国家发展改革委、自然资源部等六部门联合印发《“十四五”海洋生态环境保护规划》，按照构建现代环境治理体系等要求，从4个方面提出了相关重点任务和支撑保障措施，要求健全完善海洋生态环境保护法律法规和责任体系，着力补齐基础性、关键性支撑保障能力，促进海洋生态环境保护国际合作，并明确了加强组织领导、加大投入保障、严格监督考核、加强宣传引导等组织保障措施。

生态环境部举行的1月例行新闻发布会上，生态环境部总工程师、水生态环境司司长张波介绍，“十四五”重点流域水生态环境保护规划目前已编制完成，正在按照程序推进会签报批等工作。

固体废弃物方面，生态环境部和国家发展改革委、工业和信息化部、财政部等18个部门和单位联合印发的《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》引起广泛关注。

生态环境部固体废物与化学品司负责人表示，“无废城市”是一种先进的城市管理理念，“无废”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

基于此，这一方案希望推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，到2025年，“无废城市”固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增效作用充分发挥，基本实现固体废物管理信息“一张网”。

危险废物是固体废物中污染严重、危害巨大的一部分，为加强危险废物污染防治，全面提升危险废物规范化环境管理水平，《“十四五”全国危险废物规范化环境管理评估工作方案》重点聚焦“十三五”期间危险废物规范化环境管理中发现的信息化应用不充分等问题，提出建立分级负责的评估机制，丰富指标类型，突出评估危险废物环境重点监管单位，并在“十四五”期间实现对本地区所有危险废物经营单位全覆盖。

生态环境监测是生态环境保护的基础，是生态文明建设的重要支撑，“十四五”时期，生态环境质量改善进入了由量变到质变的关键时期。

“一张网”智慧感知，“一套数”真实准确，“一体化”综合评估，“一盘棋”顺畅高效，《“十四五”生态环境监测规划》的目标设定，到2025年，高质量监测网络更加完善，以排污许可制为核心的固定污染源监测监管体系基本形成，与生态环境保护相适应的监测评价制度不断健全，监测数据真实、准确、全面得到有效保证，新技术融合应用能力显著增强，生态环境监测现代化建设取得新成效。

生态文明建设需要全民参与，每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，减污降碳的绿色生活方式需要增强全民节约意识、环保意识、生态意识，培育生态道德和行为准则，开展全民绿色行动。

生态环境部科技与财务司有关负责人认为，生态环境科普工作作为一项面向全民的重要基础性社会工作，是增强全民生态环境意识、倡导生态环境价值理念、建设生态环境文化、提升全民生态环境科学素质的重要途径，有助于加快构建环境治理全民行动体系。

2021年，生态环境部印发《“十四五”生态环境科普工作实施方案》，到2025年，组建10支以上全国性生态环境科普专家团队、自主开发各类科普产品不少于100项、创建国家生态环境科普基地40家以上……一个个具体的目标，为我们勾画出生态环境科普的五年蓝图。

经过一个阶段的不懈推进，生态环境舆论主动局面更加强化，公众参与环境保护渠道不断拓展，生态文明宣传工作大格局初步形成。2021年，生态环境部、中央宣传部等六部门聚焦“十四五”，编制了《“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划（2021-2025年）》。

深入学习宣传贯彻习近平生态文明思想，加强生态文明建设新闻宣传，加强生态文明建设社会动员，加强生态文明教育，构建全民行动体系，一系列主要任务的推进让我们有理由期待，到2025年，习近平生态文明思想更加深入人心，“绿水青山就是金山银山”理念在全社会牢固树立并广泛实践，“人与自然和谐共生”的社会共识基本形成。

“十四五”，时间节点关键，使命任务艰巨。走进“十四五”，通过一系列秉持绿色发展理念、以高质量发展为目标的规划部署，一幅以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、全面推进生态文明建设的壮丽图景已经徐徐呈现在公众面前。