冯永晟：电改背景下的电价问题和电价在新时代的作用

一系列战略部署，对电力发展模式提出了历史性的变革要求。

建党百年视角下的电改与电价

来源：能源研究俱乐部

冯永晟

（中国社科院财经战略研究院副研究员）

2021年是中国共产党建党100周年，中国电力行业也面临着前所未有的变革。列宁同志曾在1920年给共产主义下过一个直观和形象的定义，“共产主义就是苏维埃政权加全国电气化”，这一论断承自马克思在1856年的论述，“蒸汽、电力和自动纺机甚至是比巴尔贝斯、拉斯拜尔和布朗基诸位公民更危险万分的革命家”。生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力，这决定了电气化对于仍将长期处于社会主义初级阶段的中国，具有重要意义。推动电力行业生产关系变革，促进电力行业生产力发展，是我国在新时代中国特色社会主义建设中必须牢牢把握的主线。

自改革开放以来，中国电力行业的体制机制不断调整，有力支撑了中国经济社会的持续快速发展，但进入21世纪第二个十年以来，经济发展和行业发展的深层体制机制症结也在逐渐显现。伴随着中国经济进入高质量发展阶段，传统发展模式需要变革，新的发展动能需要塑造，而这必然依赖于生产关系的调整。对此，党中央、国务院做出一系列重大战略部署。党的十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2014年，“四个革命、一个合作”能源安全新战略提出。党的十九大提出了推进生态文明体制改革要求。2020年，中国对国际社会做了“3060”碳达峰碳中和承诺。一系列战略部署，对电力发展模式提出了历史性的变革要求。

一、正确看待电改背景下的电价问题

自2015年以来，新一轮电力体制改革依托庞大的政策文件体系启动。而电价问题成为众多改革政策的交汇点，正确地看待电改背景下的电价问题，对于进一步理解电改挑战，明确电改方向无疑具有重要意义。

新一轮电改是在供给侧结构性改革背景下启动的，降电价成为一个重要的政策诉求，这是经济转型过程的必然要求，也表明电力行业对国民经济的支撑作用出现了阶段性调整，即从量的诉求，转向价的诉求。传统的电力体制缺乏成本控制和优化配置的内在激励，这使得电力行业降电价是有空间、有条件的。不过，降成本的方式在电改过程中却面临着“政府降”和“市场降”两种方式的选择和协调难题。市场降电价的复杂性和过程性，决定了要想通过市场建设取得立竿见影的降电价效果，并不现实。同时，电价中的税费降低也只能通过政府来决定。于是，我们看到多轮降电价的明确量化目标。当然，行政降电价背后也有国内外形势的综合考量，特别是支撑实体经济发展，以降低用电成本来对冲其他投入要素成本上涨（融资难、劳动成本上升）和国际贸易投资形势的影响。

降电价的各项政策对稳定国内经济，以及成功应对2020年新冠肺炎疫情冲击，确实发挥了重要作用，但这里要说明一个不能被忽视的重要因素——电力行业对国民经济的支撑作用，历来存在着“量”和“价”的权衡。实际上，2002年之后传统电力体制的成熟，恰是在反复“量”“价”调整中实现的。只不过，在这一权衡中，消除“缺电”的考虑占据着主导位置，这也就促成了21世纪头十年的电力大发展。相应地，“十三五”期间的多轮行政降电价顺利实施，很大程度上得益于发电容量的相对充裕，也就是说，降电价，是在默认经济发展不会面临“缺电”困扰的背景下推动的。但实际上，中国自改革开放以来的电力发展始终未能绕开“缺电”的困扰，即使在进入21世纪第二个十年后缺电现象暂时消失，缺电隐患也从未真正远离。同时，10年代既是可再生能源发电快速发展的时期，也是煤电控制逐步趋紧的时期（尽管这一时期是经过火电投资审批体制变化带来的阶段性增长）。

在看待降电价的成效时，务必要从电力行业对国民经济发展的整体影响上来把握。简单来说，要统筹考虑“量”的支撑和“价”的支撑。实际上，从20世纪八九十年代一直到21世纪初的电价制度改革，核心一点，就是在兼顾电价对经济影响的同时，将发电容量的投资激励内化到政府定价中去，这从早期的还本付息、到经营期、再到标杆电价反映得非常清晰。这些在当时历史条件下的政府管制做法，其实同样有我们在推进市场化改革中需要借鉴的经验，因为其内核在于，协调电力行业与国民经济的发展。因此，随着缺电风险在技术层面上的增大（特别是可再生能源发电的快速增长，及煤电的严控），就需要我们要有相应的制度设计来进行“对冲”。

总之，对目前的降电价政策及对中国电改的实际影响，我们必须要清醒把握两个方面的内容。一方面，行政降电价能够在多大程度上维持电力行业与国民经济的协调发展，换言之，行政降电价的合理政策空间能否持续扩大；另一方面，市场建设如何构建电力行业与国民经济协调发展的长效机制，从某种意义上讲，这应是新一轮电改政策的最基本出发点。电改6年多来，市场建设和监管改革可谓磕磕绊绊，以致社会上产生了一些悲观情绪。对此，我们首先要坚持辩证的、历史的观点来看待电改过程，从而充分坚定对电改前景的信心，并以科学的态度加深电改研究，务实地推进电改进程。

要认识到电改是一项复杂的系统性工程，不可能一蹴而就。一方面，就电改本身而言，它深深植根于一国的制度背景和历史路径中，而且电力市场不同于普通商品市场，其技术特性决定了其市场机制必须经过科学的设计，才能使经济规律在具体的历史条件下发挥作用。另一方面，在中国，电改面临的挑战更大，特别是促进能源转型和应对气候变化的任务，与电力市场和监管的基础设计前所未有地交织在一起。这一点不同于国外成熟电力市场国家，它们基本在20世纪90年代便建立起比较完整的市场体系框架，而后再通过完善市场设计的方式来应对可再生能源发展、碳成本传导等现实问题。

二、科学认识电价在新时代的作用

在中国经济进入高质量发展阶段后，一个基本目标是构建高标准的市场体系。电力作为现代经济的基础要素投入，将从根本上决定着高标准市场体系的品质。要提升高标准市场体系的品质，就必须要科学地认识电价在新时代下的作用。

第一，要跳出一提电价就定位到投入成本的思维窠臼。市场中的任何主体，既是消费者也是生产者。作为消费者，价格是支出，但作为生产者，价格是收入。从市场体系的视角而言，如果系统性扭曲一个环节的价格，那么实际上是损害整个经济的效率。修复这种效率，要么通过政府税收和转移支付，要么通过行业内部的交叉补贴，但无论何种方式，这都是以整个社会承担更高的经济成本为代价。中国正在逐步进入创新驱动的新发展阶段，电力行业也正在经历过去百年未见的创新浪潮，如新型发电技术、新型储能技术、新型用电技术、新型低碳环保技术等等。如何激励创新？让创新者能够在市场中获得回报，无疑是最最基本的。创新意味着新的动能、意味着收入、意味着就业，意味着GDP。因此，看到电价在引导创新和培育市场方面的使用，对当下中国无疑更加重要，甚至具有决定性意义。从另一方面，如果电价无法合理地被“发现”，那么扭曲的电价将扮演抑制创新、保护落后的角色。因为当落后的生产者可以依靠低投入来获得市场时，创新的空间也就被压缩了。

第二，要理解以电价下降作为评估电改成效的做法并不可取。实际上，国外普遍的电改过程中，除了少数资源丰富的市场（比如美国得州）外，基本上电价在市场化改革后都经历了上涨的过程。这是否意味着市场化改革将会带来价格上涨，从而成为反市场化改革的依据呢？实际上，这是只见树木不见森林的片面观点。电力是一种二次能源，电力市场的作用是将提供电力的各类成本，包括一次能源投入、资本、劳动、研发等合理地向社会传导的机制，从这个角度讲，与其他市场并无本质区别。既然是市场，就会有价格波动，既会有短期波动，也会有长期波动。关键要看电价波动是否合理反映成本波动。实际上，国外成熟电力市场在电改之后的电价上涨，主要由于投入成本的上涨，而这显然不能归咎于电改本身。在未来一段时期内，由于能源转型和应对气候变化挑战，特别是碳达峰碳中和目标，电力行业将随经济社会系统性变革而出现成本上升。这背后的逻辑也很直观，绿色低碳和青山绿水均需要付出努力，努力需要成本。但如何判断社会是否以最经济的方式承受了成本？答案就在市场竞争。计划配置无法挑选出最好的技术和最好的企业，但公平竞争可以。因此，只有政府能够培育起充分竞争的电力市场，并维护公平竞争的市场秩序，那么电改才算真正取得了成效。

第三，要认识到合理的电力定价机制是政府之手和市场之手共同作用的结果。实际上，在经济学家眼中，谈论电力市场化改革时，所谓的电力市场一定是竞争机制与规制机制的结合，或者说是不完美的市场与不完美的政府的结合。认识到这一点，对于明确我国的电改政策方向至关重要。在电力市场建设中，合理电价的发现并非在政府和市场中做出一种非此即彼的划分，反而是两者更紧密的配合。实际上，电力市场在发现价格方面起的决定性作用，恰是在政府的“有形之手”支撑下实现的。比如作为电力市场体系核心的现货市场，其重要特征之一便是价格上限，这一设置从根本上决定着现货价格波动模式和长期市场均衡状态。再比如，国内电力市场建设所青睐的所谓集中式市场，对完整品种体系的前置设计要求要高于分散式市场，这同样需要政府之手的干预，并在起步阶段确定合理的辅助服务和容量定价方式。再比如，输配电价作为电网企业的基本收入来源，在电力市场环境下已不仅是一个企业监管问题，而是涉及与市场的衔接，特别是输配电价如何与电量电价协同引导供求。除了价格发现之外，电价传导同样需要政府与市场之手的协作。电改的最大潜在收益来自系统层面的优化配置，其实现又取决于系统层面的配置结果能否顺利传导到无法直接参与系统竞争的终端用户。这就涉及批发竞争与零售竞争的关系，实际上，零售竞争的有效性取决很多条件，在批发竞争有效的前提下，零售管制并不比零售竞争的效率低，甚至可能更好。此外，伴随着碳成本作为显性成本进入发电企业成本结构，碳成本向电价的传导还需要政府之手超越行业边界，以实现两个市场的有效衔接。

第四，在发现合理电价，充分发挥电力行业对经济社会发展的支撑作用方面，还需要政府的监管体制做出相应调整。一些产品或服务的管制定价，构成了电力市场运行的边界，甚至是前提。从这个角度讲，市场建设与监管重塑是中国电改，或者说几乎各国电改的共同双重属性。

最后，中国的电改是一项系统复杂的工程，要找到一条符合国情的中国特色社会主义电改之路并不容易，但背后必然有其基本规律可循。推动电力行业生产关系调整，提升电力行业生产力，必须坚持系统思维、完善顶层设计，这将是电改破局必由之路。改革6年多来的探索和试错，已使各方对电力行业发展的主要矛盾和突出问题有了更加清晰的认识。虽然分歧仍存，困难仍多，但经过不断的改革实践和理论总结，电改前景和路径必会更加清晰。