国内外碳定价机制概况与我国碳排放交易面临的问题及相关建议

从国际碳定价机制的运行情况及碳价格的走势可以看出，在碳中和倡议下世界各国政府、企业践行绿色低碳减排的决心。包括碳排放交易（以下简称碳交易）在内的碳定价机制能帮助企业将温室气体排放内部成本化，助力我国双碳目标的达成。然而当前国内外碳价格维持低位以及碳定价机制的不尽成熟，均不利于全球范围内的脱碳实践。在气候行动框架下包括强化碳定价及碳排放交易机制的相关政策及工具亟需进一步完善和推广。我国对温室气体排放计量检测相对落后，监管能力不足，碳排放交易机制尚不成熟，缺乏碳金融的有力支持，更缺乏相关领域的高层次人才。研究中心建议：一是要注重对碳排放的过程监督、监测和评估；二是要完善全国碳市场相关的体制机制设计；三是要注重碳金融发展；四是要注重对碳定价机制相关领域人才的培养。

一、国内外碳定价机制运行概况及碳价走向趋势

在控制全球碳排放的实践中，碳定价机制主要有两种形式，分别是“碳税”和“碳排放权交易”，两者都是利用市场调节机制来减少包括二氧化碳在内的温室气体的排放。2020年，在碳定价机制下全球产生了530亿美元的收益。这比2019年增加了约80亿美元，主要得益于欧盟碳交易配额价格的增加。截至2021年4月，世界各地运行的碳定价机制共计64个，涵盖了全球21.5%的温室气体排放，较2020年仅涵盖15.1%的全球排放量有着显著的增长。

（一）国外碳定价机制及碳价概况。

一是大多数碳排放交易系统（ETS，Emissions trading system）的限额价格在新冠疫情影响减弱后从低位迅速反弹。与2007-2008年的金融危机及随后低迷的碳交易价格走势形成了鲜明对比。新冠疫情后碳交易价格的强劲走势受到各国碳达峰碳中和政策的陆续发布与调整以及碳交易价格或供需调节机制（PSAMs，Price or supply adjustment mechanisms）的支撑。2020年，韩国的碳交易价格在5月下跌后于夏末开始回升。加利福尼亚-魁北克的市场价格徘徊在约17美元的拍卖底价附近，但于11月强劲回升。美国区域温室气体减排行动(RGGI，Regional Greenhouse Gas Initiative)中，碳交易价格保持相对稳定。今年以来，欧盟在长期和短期气候目标上加大了行动力度，在宣布《欧洲绿色协议》后，预计其市场碳排放限额将进一步收紧，价格也因此得到支撑继续上涨。新西兰通过气候变化法案将其排放交易系统法制化、权威化，并设定了2050年净零排放目标的国家行动框架。目前，加拿大、德国和爱尔兰等国的碳价格正在上涨。欧盟ETS和新西兰的碳交易价格上涨较快，于2021年初都达到了40美元/吨和27美元/吨的历史新高。

二是部分国家碳税水平稳步提高的趋势显现。芬兰、挪威、瑞典、丹麦等北欧国家从20世纪90年代初开始征收碳税，是世界上最早征收碳税的国家。进入21世纪，越来越多的国家加入了征收碳税的行列，并采取周期性提高碳税的举措。截至2021年4月1日，冰岛碳税税率在2020年上涨10%的基础上继续上涨，达到34.83美元/吨二氧化碳当量。从今年1月1日起冰岛向进口含氟气体全面征税，税率为19.79美元/吨二氧化碳当量。爱尔兰汽柴油的碳税税率于2020年10月从30.54美元/吨二氧化碳当量提高至39.35美元/吨二氧化碳当量，到今年5月，税率增长将扩大至征收碳税的其他燃料。此外，爱尔兰政府还计划于2030年进一步将碳税税率提高至117.46美元/吨二氧化碳当量。加拿大将基于产出定价的二氧化碳当量碳税价格从23.9美元/吨提高至了31.8美元/吨。此外，欧盟和美国等部分发达国家已开始着手研究并推行碳边界调整机制。如欧盟考虑对水泥、钢铁、电力等碳排放量高的进口产品征税，该政策预计将于2026年全面生效。

三是全球碳价格仍处于低位。环顾全球，大多数市场的碳价格仍然远低于达到《巴黎协定》目标所建议的范围(40-80美元/吨)。2020年，全球只有3.76%的二氧化碳排放量的碳定价等于或者高于上述价格区间。未来10年，要实现《巴黎协定》承诺的1.5-2摄氏度的目标，明显需要更高的碳价进行支撑。

图1:国内外碳定价机制及碳价格水平一览

（二）国内碳交易市场运行情况及碳价水平。

我国在践行《巴黎协定》过程中，积极探索符合中国国情的碳定价机制路径，在实践上采用了建立碳交易市场的形式，先地方试点后建立全国统一市场。2011年11月，国家发改委办公厅下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，采取以排放强度为基础的设计，兼顾经济增长和碳减排的双重需求，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳7个省市开展碳交易的试点工作。截至2020年12月，包括福建在内的8个试点省市碳交易市场配额共成交4.55亿吨，成交金额105.5亿元。从碳交易量和成交额度来看，湖北、广东、北京和深圳的碳交易量和成交额较大，包括的行业广、参与的企业较多。天津、重庆和福建的碳交易量、成交额和碳市场活跃程度相对不高。从碳交易价格来看，北京碳市场的价格最高；天津、重庆和福建的碳排放权交易价格较低，且价格的波动性较强；其他试点市场的价格整体水平为20-50元/吨。

在生态环境部颁布《全国碳排放权交易管理办法（试行）》的基础上，经过长达十年的试点准备，2021年7月16日全国碳排放权交易市场正式上线，成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。首批被纳入全国碳交易体系的是2225家发电企业和自备发电厂，其年排放二氧化碳超过40亿吨。除电力行业外，“十四五”期间，在两碳目标下，石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等其他高耗能行业也将逐步被纳入到碳交易市场中。目前，碳交易参与主体主要是控排企业，机构投资者和个人投资者不被允许进入。在交易方式方面，可以采取挂牌协议交易、大宗协议交易、单项竞价三种方式对碳排放配额（CEA，Chinese Emission Allowances）进行交易。

全国碳市场启动上线交易首日收盘价51.23元/吨，单日涨幅6.73%。首日CEA挂牌协议交易成交量410.4万吨，成交金额2.1亿元。中石油、中石化、华能集团、大唐集团、华电集团、国电投、国家能源、申能集团、浙能集团、华润电力等企业均参与了首日交易。其中中石化所属4家企业交易额25万吨，约占首日总交易量的6%。

表1：2021年7月16日我国碳交易市场碳价

二、我国碳排放交易所面临的主要问题

（一）温室气体排放计量检测、监管能力相对较弱。为了确保碳交易市场有效运作，建立合理的交易机制并具备一套对企业温室气体排量进行检测、预警和核证的监控体系是基本保证。当前，我国对企业温室气体排放检测条件、设备和能力较弱，目前的“企业温室气体排放核算和报告”系列国家标准在各标准之间也存在同类活动水平数据获取方式不同等差异，如化石燃料燃烧排放中的化石燃料消耗量，钢铁、水泥等行业的国标规定有明显区别。这使得许多地方、行业都不具备建立碳交易的基础条件。而在排放行为不受监管和准确计量评估时，企业可能会产生超排的冲动，失去购碳的积极性，导致交易市场碳需求量下降，从而直接影响了碳交易市场的有效运行。

（二）碳交易市场及运行机制尚不成熟。相较于国外，我国碳交易试点以及全国性统一碳交易平台的建设时间较晚且短，仍处于初步建设阶段。参与碳交易的主体仍不多、类型单一，且所覆盖碳排放交易量仅占我国碳排放总量的30%。目前碳交易以自愿为主，不具有强制性。很多企业缺乏参与碳市场交易积极性，认为积极参与政府主导的碳交易可能会使得公司在减排方面的成本相应增加，从而降低产品利润。与此同时，如果企业超排每单位碳排放权所交纳的罚金小于企业在碳交易市场购买的碳排放权价格，那么企业会更倾向于缴纳罚金，在一定程度上影响了碳交易市场的有效运行。

（三）缺乏碳金融的有力支持。当前，我国金融业对碳排放交易参与和发挥的作用不多，只是对某些领域开展融资贷款。且目前国内有关碳交易的法律法规不健全，缺乏相关业务的财务会计处理机制，碳交易者在资金压力面前缺乏银行资金的扶持。同时，我国的碳排放交易市场上碳期权、碳证券、碳期货、碳基金等各种碳金融衍生品品种单一且不活跃，因而降低了我国碳交易市场的发展速度。

（四）缺乏碳交易相关方面的高层次人才。碳交易是一个新兴产业，熟悉碳交易相关理论并将其与中国国内实际情况联合在一起实践的政府官员、企业管理人员不多；可以开发、熟练运用衡量碳排放、减排标准方法的系统性技术人员缺乏；涉及衡量和规避碳交易市场风险，碳交易市场风险监管的人才缺乏。这些都成为碳试点市场发展的“瓶颈”，这些人才的获得才能使得碳交易市场有更多的发展动力。

三、相关建议

（一）注重对碳排放的过程监督、监测和评估。除了制定框架性的法律之外，建议相关部门应制定相应的落实计划和系统完备的监督管理机制，确保对已设定具体碳减排目标的各个产业部门可持续开展碳排放监测和风险评估分析。建议相关部委努力开发并完善基于中国国情且科学的碳排放因子和计量体系，建立健全MRV（碳排放监测、报告、核查，Monitoring Reporting Verification）体系，制定、细化重点行业温室气体排放核算与报告指南、第三方核查指南以及监测计划模板，明确数据监测、报告与核查的详细、具体的技术要求，统一度量衡，做到数据可追溯、可信赖、可比较，并要求从企业层面到行业层面实行统一强制性的数据披露和计算标准。

（二）完善全国碳市场相关的体制机制设计。一是加快推进法律保障体系建设，建议相关部门尽快出台《碳排放权交易管理条例》，建立碳排放监测、报告与核查制度，同时制定发布《企业碳排放报告管理办法》《第三方核查机构管理办法》等配套细则，进一步规范报告与核查的工作流程、要求和相关方责任，以及对第三方机构的管理，依法规范且科学推动碳排放权交易市场的有效健康运行。二是完善碳排放权合理分配机制和价格形成机制，建议相关部门通过改进配额分配方式、进一步完善抵消机制等政策措施，促进合理碳价市场机制的形成，避免因碳价过高给企业带来过重经营压力或因碳价过低挫伤其减排积极性。三是积极拓展市场覆盖行业范围，并适时允许机构投资者和个人投资人进入，促进更大规模碳交易市场的形成。四是完善市场监管机制，加强监管技术的规范、应用与创新，对恶意炒作、虚假交易、第三方数据评估造假等行为依法进行打击。

（三）注重碳金融发展。通过设计和出台相关政策、制度或者提供适当的优惠条件，推进碳交易市场的发展。比如建议我国税务部门对相关碳交易、碳金融业务进行免税或者税收降低的政策，疏通其他融资渠道，带动社会各行业的整体性投入等。此外，建议加大对碳交易市场的资金投入并引导各金融机构提高参与程度，鼓励银行等机构在企业-碳交易市场-金融之间积极发挥“桥梁”作用，并进行适当的同业合作。加速创新，设计出符合我国国情的碳期货、碳掉期交易、碳证券等碳金融创新衍生产品，增加碳交易市场活力。

（四）注重对碳定价机制相关领域人才的培养。应进一步推广碳交易市场相关理念，让碳交易市场受到同其他市场一样的重视程度。建议相关部门适时适机进行相关人才引进，使之为国内的碳交易市场发展提供新鲜的想法，提出合理的建议与方向。同时，与国外相关机构建立日常与专业沟通交流机制，借鉴国外成熟的碳定价机制做法与经验。注重对该领域本土人才的培养，对从业人员进行相关资质认证与审核并定期培训，出台相关政策、措施鼓励更多的金融、环保、能源企业从业者从事碳交易相关工作，以人才为源动力，推动碳交易市场的规范与成熟。