乌克兰引入可再生能源拍卖后，可再生能源支持系统的转型

Redcliffe Partners法律事务所可再生能源和基础设施建设主管Svitlana Teush。

仅在2018年，乌克兰的上网电价（FIT）就安装了742.5 MW [1]，这几乎是2017年装机容量的三倍，是2016年FIT下装机容量的六倍，是二十五倍2015年在FIT下安装的容量。仅在2019年的前两个月，便已调试214兆瓦，几乎是2018年同期的两倍。

这主要归功于FIT的吸引力，它以欧元为基准并固定至2030年。例如，FIT支付大约对于地面安装的太阳能发电厂，约为15.02欧分/ kWh。风力发电厂[2]的费用为10.18欧分/ 1 kWh，无论哪种情况，如果在2017-2019年期间投入使用。向电力生产商付款是使用乌克兰的本国货币格里夫纳汇率（UAH）。但是，货币风险是有限的，因为FIT下的购买价格由国家能源和公用事业监管委员会（监管机构）根据乌克兰国家银行的EUR-UAH汇率每季度进行一次调整，以反映货币波动。[3]

尽管不能按照国际标准完全融资，但购电协议（PPA）的范本形式在2017年得到了很大改进，在许多国际贷方和私募股权投资者中经受了银行能力的考验，并被认为可以为乌克兰的可再生能源项目，包括欧洲复兴开发银行，NEFCO，Natixis，Total Eren，Scatec，AlGihaz和NBT进行的项目。随着近年来PPA模型形式的改进，在项目开发的早期阶段就可以达成PPA，从而更容易为项目筹集急需的资金。这样订立的PPA通常称为“初步PPA”或“ PPA之前”。[4]在FIT下所有PPA之下，目前的单一盗窃者-国有企业“ Energorynok”-迄今为止（在PPA之下履行其付款义务方面）有良好的记录。

可再生能源享有某些与调度相关的优先事项。根据《电力市场法》，输电和配电网运营商负有确保可再生能源优先的一般义务，采取技术和/或组织措施的形式，旨在最大程度地减少对FIT下运行的电厂的限制。关于动力传输系统，这在传输代码中有进一步规定，例如，包括优先考虑的所有已提交容量的日负荷，优先级分配和延迟削减（关于系统的运行安全性） 。在不可抗力，事故或违反操作安全性的情况下，传输系统操作员（TSO）Ukrenergo可以采取必要的措施，而不必考虑优先调度规则。此外，《电力市场法》规定（自2019年7月1日起生效），应根据FIT赔偿生产商因TSO的调度指示下令减少产量而未交付的电费，除非这些情况在不可抗力引起的系统约束下发出指令。

根据法律的规定，国家保证维持有关购买义务的法律要求，包括由盗窃者根据FIT足额及时支付电费，并在适用的情况下考虑当地的任何补贴。国家还保证在FIT的整个有效期内，即直到2030年，维持适用于生产者的支持机制，直到电力设施投产之日为止。[5]

新拍卖系统的核心框架

尽管根据电力市场法的规定，发电厂的上网电价有所降低，并将在未来投入使用，但上网电价却显得相当高，特别是对于太阳能。如前所述，这一直是乌克兰可再生能源领域的主要投资吸引力之一，与此同时，人们对能否长期维持这一点感到关注。随着可再生能源份额的增加，消费者和其他市场参与者必须承担相关的经济负担，直到2030年前向越来越多的合格生产者支付相当高的FIT。这最终可能导致不同类型的市场扭曲和价格差异，以及电力成本的整体增加。另一方面，随着信托基金在2030年到期时规模的缩小，投资者可能会越来越多地认为现有的支持机制无法为未来几年启动新项目提供足够的动力。

从国际组织和捐助者那里收到的信息加剧了上述考虑，导致乌克兰开发了一种新的机制，该机制在经济上是可持续的，并且从长远来看对投资者有吸引力，反映了市场成本和技术曲线，其他人在经济上可以忍受市场参与者，以及激励竞争和降低成本。在许多国家，FIT已被拍卖，上网电价溢价或其他竞争性工具或其组合所取代，或正在被其替代，并且通常被提供给小规模发电（如果有的话）。

2019年4月25日，乌克兰最高拉达（乌克兰议会）通过了第8449-д号法律，即《乌克兰法律关于确保替代能源发电的竞争条件的某些修正案》。新法律由时任乌克兰总统彼得·波罗申科于2019年5月18日签署，并于其正式发布后于2019年5月22日生效。新法规定了拍卖制度的总体框架和某些核心要素，由内阁（乌克兰政府）制定详细的拍卖程序并批准年度拍卖配额。因此，政府具有开发适当解决方案和长期满足不断变化的市场需求所需的广泛灵活性，而这是立法机构目前无法预见的。

重要的是，在正在进行的电力市场改革的更广泛框架内，正在改变可再生能源的支持系统。根据《电力市场法》 [6]，从2019年7月1日起，新的电力市场计划在乌克兰启动。竞争激烈的自由市场和多市场细分的电力市场[7]最终将取代垄断，单一买方的批发市场。因此，该行业面临着同时转换可再生能源支持系统和改革电力市场的双重压力测试。另一方面，由于两个流程并行运行，因此可以更轻松地调整它们并避免将来需要重新评估和重新审视某些决策。

拍卖设计：新系统将基于一个阶段的密封式拍卖。但是，该系统因其相对简单而受到称赞，但是，除非设计得当，否则任何拍卖系统都具有一定的滥用风险。希望政府在制定拍卖程序时能够应对这些风险。能源和反托拉斯监管机构也应发挥作用，监督拍卖系统的正常运行，并对滥用行为做出适当的反应。

拍卖将每两年一次，直到2029年12月31日，每年不迟于4月1日和10月1日。计划在2019年进行试点拍卖。

容量要求：根据新法律，所有容量超过5兆瓦[8]的风电项目和容量超过1兆瓦的太阳能项目都将需要拍卖。容量低于这些阈值的风能和太阳能项目以及其他类型的可再生能源项目将不需要拍卖。但是，他们可以选择参加拍卖。

配额分配：政府应在2019年12月1日之前确定2020年的首个年度配额。配额将设定为五年。新法已经设定了某些最低配额，包括有关太阳能和风能的配额。即，每年风能和太阳能配额的最低份额将为15％。每年将不低于年度配额的15％累计分配给其他类型的可再生能源，而其余的配额将由政府分配给不同的可再生能源。

政府可以决定进行技术中立的拍卖，而不是按照法律规定的上述最低配额进行技术特定的分配。

在既定的一般或额外配额[9]范围内，政府可以拍卖具有某些技术参数以及并网技术条件的土地。通过提供这样的软件包，可以更轻松地评估和实施项目。但是，鉴于某些权利和许可在乌克兰不可转让，因此这将如何工作还有待观察。可能的解决方案是出售具有项目所需权利和许可的公司（专用工具）的股份。但是，新法的现行措词并未明确建议这种解决方案，因为它所讲的不是土地，而是公司的股份。

PPA和支持机制：根据新法律，通过拍卖程序达成的PPA将在电厂投产之日起20年内生效。与FIT一样，为了管理货币风险，在拍卖中授予的PPA下的购买价格将在PPA的整个期限内确定，并参考欧元。然后，将按相关结算期内乌克兰国家银行的官方EUR-UAH官方平均汇率按月以UAH支付价格。

因此，通过竞争获得的支持期限将延长至2030年之后以及信托基金到期之后。如果根据拍卖程序在2029年达成PPA，则支持期限可能会延长到2050年，甚至可能更长。

然后，监管机构必须在新法律生效后的三个月内批准与拍卖优胜者签署的PPA范本。这将是监管机构最近批准的FIT下PPA的新模型形式的另一种形式，如下所述。

与FIT的生产者一样，拍卖的获胜者可以获得本地内容的奖励，即本地内容处于30％-50％的水平时，以拍卖价格的5％递增，或含量更高。本地内容不是强制性的。相反，这是除拍卖价格外应支付的激励奖金。

无论是根据FIT还是在拍卖中提供支持，生产者都将同样享受法律规定的全部购货保证，并以FIT或拍卖价格（相关）获得因未交付的电力成本而得到的补偿。 TSO的分派指令命令生产商减少产量，除非这些指令是在不可抗力造成的系统约束下发布的。

为了获得支持，拍卖的赢家应在PPA签署后的规定期限内调试电厂，即太阳能项目为两年，其他类型的可再生能源项目为三年，否则PPA终止。如果获胜者向盗窃者提供30欧元/ kW的额外银行担保并签署PPA的相关附录，则可以将任一期限延长一年。

为了促进竞争，仅在不超过所有竞标参与者竞标相关可再生能源配额的总容量的80％的范围内提供国家支持。

授予单个投标人（及其具有相同最终实益拥有人的关联公司）的最大配额不能超过相关年度年度总配额的25％。

入学要求，银行担保：要参加拍卖，参与者必须提交确认其土地权和并网协议的文件，有关最终受益人所有人，其管理机构和关联公司的信息以及银行担保。

在起草阶段，银行担保额是最有争议的主题之一。显然，如果银行担保额太小，则可能会加剧项目失败的风险，因为没有能力执行项目的参与者会提供最低出价，而没有足够的财务保证。另一方面，如果银行担保过大，则可能削弱竞争并阻止新参与者进入市场。

要参加拍卖，参与者必须提供不可撤销的银行担保，金额为拍卖分配的每千瓦5欧元。保证金在拍卖完成后退还给每个参与者（拍卖中标者拒绝签署拍卖协议和/或PPA除外）。此外，拍卖赢家必须提供每千瓦15欧元的不可撤销的银行担保，以确保在PPA下的表现；在及时调试项目并向电网供电后返回。

优胜者的选择：拍卖的优胜者将根据最低出价进行选择。拍卖的最高价格不能超过自该拍卖之日起生效的相关FIT率。正在建立的新的盗窃者（所谓的“担保买家”）不能拒绝与拍卖胜者达成PPA。[10]

新拍卖系统对正在进行的项目的影响

引入拍卖后，信托基金支持机制将继续适用于已经在信托基金下运作的那些项目。此外，它将对正在开发的某些项目可用。

FIT项目的资格将取决于发电厂投产的日期，生产商与盗窃者在规定的截止日期之前签署的预装PPA的安装能力和可用性。实际上，将在2019年底之前开始调试的项目将有资格获得FIT，无论其容量如何。如果2020年或以后委托的项目的能力低于需要拍卖的既定阈值，或者无论其能力如何，如果它们在2019年12月31日之前签署了预PPA并委托一个项目（或其建设阶段），则可以获得FIT （视具体情况而定）在签署预备协议后的两年内（对于太阳能项目），在三年内（对于其他类型的可再生能源项目）。可用于签署预购协议和完成拍卖的“等待时间”旨在确保顺利过渡到拍卖系统，而不会影响正在进行的项目并破坏投资者的期望。

根据新法律，未签署FIT协议的申请人要签署PPA之前的协议[11]，除了确认签署人权力的章程和文件外，还必须提交确认其土地权的文件，施工许可证（或视情况而定，通知施工开始）以及并网协议。这样，将需要一个项目达到一定程度的成熟度，以便有资格享受PPA之前的利益，并随后获得FIT。这符合《电力市场法》，标志着与以前的方法有所不同。在这种情况下，生产者仅提交其公司文件就足够了（例如，其章程和公司注册证书，以及确认任命管理人员的文件）。实际上，生产者甚至可以在获得土地权利和获得施工许可之前与盗窃者签署预购协议，这可能会导致“泡沫”状态，其中许多预购协议已经缔结，但没有实质性支持。

无论哪种情况，重要的是要记住，FIT费率将在项目投产之日确定，而不是在签署PPA或PPA之前的日期确定。

下文将进一步详细讨论与批准（pre）-PPA的新模式形式有关的最新进展，这需要在2019年7月1日之前重新执行现有协议。

未来项目信托基金的变化

基于FIT的支持机制对于已获得FIT或将来有资格获得FIT的项目一直有效到2030年。

根据电厂的投产日期，2017年通过的《电力市场法》的最初版本已经规定了上网电价补贴的降低。新法律并没有改变风力发电和小型水力发电站现有的上网电价补贴政策。例如，对于将在2020-2024年投产的风电项目，其上网电价补贴将比目前的上网电价补贴率降低10％[12]。下一次将上网电价补贴再降低10％，将适用于那些将于2025年或更晚投产的风电项目。

与《电力市场法》相比，《新法》规定了更大幅度降低太阳能发电厂的上网电价补贴。以当前的上网电价作为一般参考基础，将在2020年投产的太阳能发电项目的上网电价将降低25％（而不是现行法规计划的10％降低）。在接下来的三年2021-2024年，FIT将减少约。与前一年适用的FIT相比，每年3.4％-3.8％（取决于年份）。与2024年适用的上网电价相比，2025年投产的太阳能发电项目将上网电价降低4％。[14]

根据新法律，到2030年，生物质和沼气的FIT将保持在当前水平。尽管降低额最初是根据《电力市场法》考虑的，但不会减少。

新法设想的对小规模一代特别是私人家庭的支持机制的改变引起了很多批评。一方面，有资格获得FIT且不需要电力生产许可证（风能或太阳能）的装置的容量已从30 kW增加到50 kW。另一方面，FIT的支持仅限于屋顶和立面安装的光伏（PV）装置；如果将地面安装的小型光伏装置与风力发电机结合使用，则只能获得FIT。以前，没有这种限制，并且地面安装的光伏装置符合FIT的条件。FIT资格的新要求将同样适用于新的且已经投入运营的小型装置以及正在开发的装置。鉴于有必要促进乌克兰的小规模和分布式发电，这一问题有望得到重新审视，新法律的相关修改也将随之而来。还提出了在更广泛和专门的监管框架内进一步解决该问题的建议，以支持小规模和分布式发电。

新法律还为所谓的“能源合作社”（合作社）引入了框架。如果合作社的安装装机容量不超过150 kW，则可以获取FIT。合作社还将遵循简化程序，无需生产电力许可证。

PIT的新形式和与FIT下承购相关的新程序

自2017年以来，PPA的模型形式已更改，以提高其可融资性。为了确保盗窃者的长期承诺，PPA的期限从一年（每年延长）更改为2030年1月1日，与FIT的有效期限相对应。此外，PPA可以在完成前签署，以帮助在可再生能源项目的早期阶段筹集资金。[15]

为了满足《电力市场法》的要求，监管机构于2019年4月26日通过第641号法规``关于批准《担保买主和电力承购人上网电价（法规）。根据同一条规定，建立了购电协议的订立程序，并建立了有关新电力市场在上网电价补贴下的承购情况的其他方面的框架，如下所述。[16]

长期PPA：与以前一样，PPA将在FIT的整个有效期内（即直到2030年1月1日）根据新的模型表格签订。但是，在新的表格形式下，如果在获得施工许可（或提交施工通知）后三年内未调试电厂（或其建造阶段，视具体情况而定），则PPA将终止适用的建筑工程的开工）。这复制了《电力市场法》的有关规定，但是一旦颁布了新法，就需要对其进行修改，以反映该法所允许的两年的太阳能发电项目与其他类型的可再生能源项目之间的差异。允许三年调试。