有序实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变

2021年中央经济工作会议提出，要正确认识和把握碳达峰碳中和，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。对我国而言，实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求。当前我国仍处于工业化、新型城镇化的快速发展阶段，经济结构和能源结构尚有不合理之处，经济发展和民生改善的任务较重，如何立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，逐步增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合，科学有序实现“双碳”目标，是未来较长时期需要面对的问题。这要求我们从生产端到消费端，从工程技术到生活理念，从个体居民到全行业供应链，均要坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则，选取效率高、减排效果强、更加公平的经济政策，加快建设能源强国。

第一，我国正处于能源发展与转型的关键历史节点，碳定价政策的顶层设计至关重要。作为煤炭大国，我国煤电仍占全口径发电量的61%，火力发电占比更高达68%。顶层设计对于走好低碳、零碳转型道路非常重要，必须更好地统筹供给侧和需求侧，激励供给侧的技术进步，鼓励需求侧生活方式绿色化。为此，实行碳市场、碳税、绿色溢价补贴、碳汇等一揽子碳定价政策，结合电力市场改革等辅助政策，疏通全价值链的碳价传导机制，有助于明确规则、调顺激励，引导经济社会整体的零碳转型。碳定价政策的顶层设计要综合协调多种因素，稳步推进。可根据零碳目标和时间点，分步骤、分阶段设定强有力、不断趋紧的碳约束来影响企业投资预期，引导碳资产管理、技术创新、生产方式和消费行为，推动从高碳社会向低碳、零碳社会的转型。

第二，必须加强碳排放总量和强度“双控”的顶层设计，坚持全国一盘棋，重点加强高碳排放企业的减排力度，通过碳市场交易逐年收紧高碳排放企业碳排放配额约束或提高碳市场基准线标准。我国采取的碳市场基准线配额方法，可以有效激励生产效率高的企业发挥好竞争优势，同时通过设定合理的时限来引导低效的粗放型企业退出，避免碳定价政策在短期内对经济和行业竞争力造成过大冲击。从长期看，要保证更好的减排效果，则需要逐年提高基准线水平，对标碳中和时间表和排放路径，收紧全国的总配额约束。

第三，逐步扩大碳市场范围，引入拍卖机制，协同电力市场改革，进一步完善碳市场机制。全国碳市场目前只涵盖电力部门，我国新建的燃煤电厂技术比较先进，如果碳交易仅限于电力行业，那么碳排放减排成本下降的空间将很有限。只有当碳市场继续扩大，逐步扩展到石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点排放行业，将减排成本更低的企业纳入进来，通过碳市场来降低减排成本的效果才会更加凸显。另外，要逐步引入并扩大配额拍卖的比例，协同好电力市场改革，确保碳定价信号能顺利传导到用能终端，进一步完善碳市场制度。

第四，深化发展碳定价政策，未纳入碳市场的企业可以考虑开征碳税；逐步纳入碳汇机制；在碳税收入和碳市场拍卖收入基础上建立气候变化专项基金。非高碳行业或高碳行业里的中小型企业的能源数据基础较弱，未来很难纳入碳市场，可以在化石能源开采和生产环节征收碳税，通过生产链条传导到下游企业，减少社会总减排成本。碳定价政策也可逐渐拓宽到涵盖甲烷等非二氧化碳温室气体的排放领域，并将森林碳汇和碳捕获、碳封存等引入碳市场框架，企业可以购买碳汇和捕获与封存带来的碳补偿额来对冲排放限制，从而形成一个更为广泛、长期、具有稳定预期的碳定价制度环境，持续引导各行业零碳、负碳项目投资和技术创新。可以划拨一部分碳市场拍卖收入或碳税收入作为我国应对气候变化的专项资金，扶持一些高风险但高回报的减碳技术创新和投资，在具体碳中和技术方向和路径不确定的前提下，还需要气候专项资金对零碳、负碳等颠覆性技术进行提前布局。

第五，政策设计要充分考虑政策影响与公平分配，要与我国共同富裕的目标相协同。碳市场配额的分配、碳税收入转移支付等，都要考虑对低收入者可能带来的不利影响，政策设计要充分考虑对需求侧用户的收入分配效果。例如，可以考虑将部分碳配额发放给个人用户，让控排企业购买市场上居民散户的碳配额，政府通过直接补贴低收入居民碳配额，可以缓解能源政策、能源消费品价格提高带来的负面分配影响。

第六，实现“双碳”目标既是挑战也是机遇，努力链接全球碳市场，可以形成助推高质量增长的新动能，同时解决能源安全问题。碳中和虽然看似在经济增长路径上增加了碳约束，但也给很多行业带来新的发展机遇。传统高碳行业的绿色转型，以及低碳行业的快速发展，可以提高我国整体的全要素生产率。同时，我国的新能源等绿色产业在世界上居于领先地位，具有竞争优势。从高碳向低碳转型与我国高质量发展的方向一致，有助于更好地发挥和提升我国在国际上的竞争优势。此外，低碳行业吸纳劳动力潜力比电力、钢铁等高碳行业要大，有助于提高总体就业率。从减碳潜力看，我国现阶段的碳边际减排成本仍低于西方发达国家，加强碳市场国际合作，链接国际碳市场，可以进一步为我国的低碳减排带来更多机遇。近年来，随着经济发展和人民生活水平的提高，油气消费旺盛，我国已成为世界第二大石油消费国和第三大天然气消费国，原油对外依存度接近70%，天然气对外依存度也超过40%，碳中和目标的提出意味着我国已下决心减少对原油和天然气的需求，用零碳能源实现替代，有助于解决目前面临的能源安全问题。

努力实现“双碳”目标，不仅是环境与气候领域的问题，而且体现了我国走高质量发展道路、实现共同富裕、增强国际竞争力以及维护国家安全的决心。当前，“双碳”目标的时间表已然确定，需要做好“双碳”目标下经济政策的顶层设计，设计好碳定价分步走的步骤和具体方案，将规则和激励机制构建起来，稳定企业和居民预期，通过碳中和路径的制度创新、挖掘其他潜在机遇，保证高质量经济发展和“双碳”目标同时实现。

作者：曹静（清华大学经济管理学院副教授） 白重恩（清华大学经济管理学院院长）