中美工业废水排污许可制度研究

摘要：排污许可是目前多数国家实施的一项环境管理制度，是落实排污单位责任的重要手段，对于水环境质量的改善具有重要意义。美国排污许可制度实施较早，是美国水污染防治法的核心。我国排污许可始于19世纪80年代，从探索阶段逐步发展成熟，但仍存在一定问题，有待进一步完善。分析了美国及我国工业废水排污许可制度，总结了我国排污许可管理方面存在的问题，提出了相关对策建议。

排污许可是当前多数国家水环境管理的一项基本制度，是各级生态环境部门环境监管的重要依据及手段。排污许可的实施明确了排污单位生产过程中允许排放污染物的浓度、总量，同时规定了监测、执行等要求。美国等西方国家制定及实施排污许可较早，我国在20世纪80年代中后期开始实施，从1985年上海等城市试点开始，目前已扩大至全国范围。我国排污许可制度的实施在水污染防控、水环境质量改善方面发挥了重要作用。

1 美国工业废水排污许可制度研究

美国水污染控制始于1948年颁布的《水污染控制法》，用于解决污水处理厂相关问题，1965年制订了《水质法》，要求各州建立州际水域的环境水质标准及污染防控执行方案，1972年，美国对《联邦水污染控制法》（《清洁水法》的前身）进行了一次全面修订，首次引入了“国家污染物排放消除体系（National Pollutant Disge Elimination System，NPDES）”制度。NPDES要求，凡是通过点源向水体排放污染物的设施，都要获取排污许可。1977年美国对《联邦水污染控制法修正案》再次进行修正，颁布了《清洁水法》。

1.1 管控要求

NPDES是许可设施在特定条件下将特定量的污染物排入受纳水中。NPDES许可中污染物排放要求由基于技术或基于水质的标准来决定，当基于技术的管控不能确保排放污染物后满足受纳水体水质标准的要求时，则要求制定更严格的限值，即基于水质不恶化前提下制定可允许向水体排放污染物的最大限值。EPA每年通过排放监测报告（DMR）和有毒物质排放清单（TRI）数据，分别对直接排放源和间接排放源进行年度审查，审查工业废水的排放情况。DMR用于评估污染物向水体的直接排放，数据包括污染物浓度、总量、流量和许可限值。TRI则是基于在设施运行最大限度时，测算有毒有害污染物向河流等水体、污水处理厂以及空气、土壤、地下水等其他介质排放总量。

1.1.1 基于技术的管控要求

EPA制定基于技术的标准，即制定各工业类别、子类别的废水排放导则，在经济可行的基础上，制定工业企业或设施基于最佳污染控制技术的排放浓度限值，以反映各类工业点源通过使用特定技术可达到的污染物减少量。EPA评估污染物控制技术的技术可行性、经济可行性、非水质环境影响（包括能源需求等）等方面因素，同时考虑污染物的总量、类型、危害以及相关法规管控要求。EPA将工业污染源分为现有点源和新建点源两种类型，制定了污染物不同的控制技术，包括最佳可行控制技术（BPT）、最佳常规污染物控制技术（BCT）、最佳经济可行技术（BAT）、新建点源绩效排放标准（NSPS）。BPT是指当前可达到的最佳实践控制技术。BCT是对常规污染物排放最佳控制技术。BAT是在最佳可行控制技术基础上选择经济可及的技术所能达到的最佳的水污染控制技术。NSPS是新建点源有条件可安装最好的和最有效的生产设备的废水处理技术，代表对所有污染物应用最佳可行的控制技术所能达到的最严格的控制水平。各污染物控制技术适用类型见表1，管控的污染物见表2。目前，EPA已颁布59个工业类别的废水排放导则，适用于直接排放到美国水体的35 000~45 000个设施，以及排放至污水处理厂的129 000个设施。

1.1.2 基于水质排放管控要求

当基于技术的废水排放管控不能满足水体水质要求时，需要制定基于水质的管控要求，即确定污染物排放进入水体的最大日负荷量（TMDL）及各类污染物的减排目标，将减排量分配到污染源上。TMDL包括点源分配的负荷量（WLA）以及非点源分配的负荷量（LA），同时考虑季节性的水质变化，并考虑不确定性的安全阈值（MOS），TMDL=++MOS。制定TMDL的方法包括质量平衡计算、水质建模等，考虑污染物种类、水体负荷总量、污染源排放量和减排量，以及在达到水质标准要求下不同污染源之间分配的可允许排放的污染物负荷量等方面，通过多种水质模型模拟出允许排放浓度，在临界条件下预测外排废水对受纳水体的影响，确保达到水质标准。

2 我国工业废水排污许可制度研究

我国从20世纪80年代中后期开始试行排污许可，生态环境部颁布了一系列与排污许可管理相关的法律法规、管理制度等，不断探索、发展及规范我国排污许可制度。1988年3月，颁发《水污染排放许可证管理暂行办法》和开展排放许可证试点工作的通知；1989年颁布《水污染防治法实施细则》，明确建立水污染物排放许可证制；1995年8月，《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确要实施污染物排放总量控制，抓紧建立全国主要污染物排放总量指标体系和定期公布制度；2003年，在唐山、沈阳、杭州、武汉、深圳和银川等六城市开展排放许可证试点工作；2014年修订《环境保护法》，纳入排污许可制度。近年来，我国大力推动排污许可制度改革，在污染防控方面建立健全企事业单位污染物排放总量控制制度。2016年国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》通知，要求按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，2020年全国基本完成排污许可证核发；2016年至今，生态环境部先后印发《排污许可证管理暂行规定》《固定污染源排污许可分类管理名录》《排污许可管理办法（试行）》《排污许可证申请与核发技术规范总则》及各行业所发排污许可证申请与核发技术规范、《排污许可制全面支撑打好污染防治攻坚战工作方案》等。我国排污许可技术规范中明确，对于水污染物，对于主要排放口许可排放量及排放浓度，一般排放口仅许可排放浓度。许可排放浓度则根据国家和地方污染物排放标准从严确定。各行业企业排污许可排放量主要依据各行业排污许可技术规范进行确定，根据规范中允许排放量核算方法、污染物控制指标以及2015年1月1日后取得的环境影响评价文件和审批意见确定的排放量要求从严确定许可排放量。排污许可技术规范中对于许可排放量核算方法则根据产品产能、基准排水量、污染物许可排放浓度限值确定。

3 我国排污许可管理存在的问题

美国在工业废水污染物排放管控体系下，评估各排污单位生产工艺、排污特点、治理技术水平等条件，综合考量技术可达及经济可行等方面，统筹水质标准、受纳水体保护等相关约束，制定了工业废水排放导则。在确定排污许可限值时，一方面以基于技术的排放标准为依据，另一方面以基于水环境质量目标反推排放限值为依据。在制定限值方面，充分考虑了经济技术可行性，兼顾分析最佳可行控制技术（BPT）及最佳经济可行技术（BAT），同时考虑新建点源应用最佳可行的控制技术所能达到的最严格的控制水平（NSPS），综合考虑受纳水体水质，通过不同模型模拟，得出不影响水环境质量的污染物许可排放量或者浓度，有效地管控了工业废水污染物的排放。我国排污许可已实施30余年，根据我国实施情况，仍存在一些问题，对于污染物源头防控及基于污染全过程防控仍存在不足，与水环境质量衔接不够，精细化证后监管模式未有效开展，排污许可制度有待进一步完善。一是，目前我国排污许可制度更侧重于明确排污许可限值，未考虑受纳水体水环境质量。根据已发布的各行业的排污许可技术规范，同行业同产能的企业核算出来的排放量可能相同，未考虑污染防治处理技术等相关污染防治措施及最佳可行技术，缺乏对区域、流域内所有企业排放总量的统筹考虑，未有效衔接受纳水体环境容量及环境质量。二是，部分企业测算出来的排放量与实际排放量相差较大。近年来污染防治技术大大提高，基准排水量与排放标准中的有所偏差，部分行业排污许可限值过高，未有效管控污染物的排放，未与区域、流域内环境质量挂钩，且我国现行排放标准制定年代已久，部分排放标准污染物排放浓度缺失有待完善。三是，目前各级地方环境部门排污许可管理主要集中在许可证核发和登记工作上，缺乏对发证后的有效监管，难以及时判断实际排放量是否超许可排放量。大部分企业多看重办理排污许可证，而对发证后自行监测、执行报告、台账整理缺乏有效执行。

4 对策建议

一是，健全排污许可体系。统筹考虑水环境质量等因素，完善排污许可制定体系。制定各类水体最大日负荷量清单及各类污染物的减排目标，将减排量分配到污染源上，并根据水体达标情况动态更新。二是，加强全过程监管。制定污染源清单，从原料、生产工艺、污染防治技术方面对各行业企业进行分级分类管控，同时结合最佳可行控制技术（BPT）、最佳常规污染物控制技术（BCT）、最佳经济可行技术（BAT）、新建点源绩效排放标准（NSPS）等技术，确定污染物排污许可量。三是，加大监管力度，建立污染物总量控制核查机制，结合《排污许可管理条例》施行，积极开展证后监管，核查自行监测、执行报告等合规性，重点抽查各行业实际排放量是否超许可排放量。修订排放标准，根据污染物排放特征及系数，完善已发证企业污染物排放量。