解读 | 全面推动电力计划机制走向市场化

近日，经中央全面深化改革委员会第二十二次会议审议通过，国家发展改革委、国家能源局印发了《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》（发改体改〔2022〕118号，以下简称《意见》）。在近期全球化石能源供应紧张的大背景下，新电改开展七年和新型电力系统即将建设之际，《意见》面向建立长期机制和解决短期问题，将推动计划机制走向市场化。

《意见》的主要内容可以用“制定目标、明确体系、完善功能、健全机制、加强监管、促进转型”二十个字概括。

“制定目标”指《意见》确定了全国统一电力市场体系的分阶段目标。第一阶段是到“十四五”结束（2025年），初步建成全国统一电力市场体系，国家市场与省/区域市场协同运行，实现电力中长期交易、现货市场和辅助服务市场一体化设计、联合运营；第二阶段是到“十五五”结束（2030年），全国统一电力市场体系基本建成，适应新型电力系统要求，国家市场与省/区域市场联合运行。

“明确体系”指《意见》确定了全国电力市场体系当中各层次市场的功能定位。省市场在全国统一电力市场体系中发挥基础作用，负责保证省内电力基本平衡，负责省内电力资源的优化配置；区域市场开展跨省区电力中长期交易和调频、备用辅助服务交易，优化区域电力资源的配置；国家电力市场负责省/区域市场间的共享互济和优化配置。各地根据实际情况，“宜省则省、宜区则区”；未来省市场可以融合成为区域市场，也可在具备条件的情况下直接和国家电力市场融和。

“完善功能”指《意见》确定了电力市场统一的功能模块。电力市场的基本功能模块包括电力现货市场、中长期市场和辅助服务市场。电力现货市场负责发现电力实时价格、准确反映供需关系，并实现电力系统的调峰；电力中长期交易负责平衡长期供需、稳定市场预期，发挥基础作用；辅助服务市场负责体现灵活调节性资源的市场价值。

“健全机制”指《意见》确定了各层次电力市场的交易机制的统一方式。首先交易机制的统一，来自国家统一制定的基本规则和统一技术支持系统的数据接口标准，这是统一的基础；其次交易机制的统一，来自完善的电力价格形成机制，批发侧“放开两头”，发电侧逐步推动全部类型电源、用电侧有序推动工商业用户全部进入电力市场的各个功能模块；中间自然垄断环节的电网企业，推动输配电业务和购售电业务分开结算，加快建立输电权分配和交易机制，这是统一的关键条件；再次交易机制统一，来自市场交易和调度运行界面的划分，传统的电力调度运行和安全管理的职能应得到加强，但是必须依法依规落实电力市场的交易结果，这是统一的必要条件；最后交易机制的统一，来自信息共享和披露，“路灯是最好的警察、阳光是最好的消毒剂”，这是统一的决定性条件。

“加强监管”指《意见》确定了“有为政府”发挥职能的重点领域。市场配置资源起决定性作用与更好的发挥政府作用并不矛盾，《意见》首次明确了在资源配置过程中，政府发挥作用的主战场在于一是要适应市场化环境进行电力规划，电力项目的收益率和经济性要放到电力市场环境下进行评估；二是要加强电力市场监管，特别是要强化对电网企业自然垄断性业务的监管，健全电网公平开放的监管；三是健全电力市场信用体系，强调市场的“他律”（政府监管），也要强调市场主体和市场成员的自律和社会监督；四是完善电力应急保供制度，通过容量成本回收机制、辅助服务市场等，解决应急备用和调峰电源的生存问题，确保电力供应安全。

“促进转型”指《意见》确定了现有市场设计完善的方向是适应并且促进新型电力系统建设。随着新能源在发电装机中的占比越来越高，新能源置身于市场机制外已不可能，况且新型电力系统需要的高水平调节能力，必须来自市场机制，因此《意见》提出一是要提升电力市场的适应性，增强可再生能源特性需要的市场“流动性”，鼓励新能源采用报价报量的方式参与市场，并首次提出“报价未中标电量不纳入弃风弃光电量考核”和通过现货市场实现调峰服务；二是配合新能源“大电量、小容量”的生产特性，推动新型电力系统中传统机组由提供“大电量、大容量”转向提供“小电量、大容量”，建立适应这一变化需要的容量成本回收机制，实现传统机组主要依靠提供新型电力系统所需有效容量（即提供负荷高峰时段的“大容量”）生存发展新投资回报机制；三是探索开展绿色电力交易，通过市场化方式发现绿色电力的环境价值，做好绿色电力交易与绿证交易、碳排放交易的有效衔接；四是健全分布式发电市场化交易机构。鼓励“隔墙售电”、鼓励电力就地平衡，实现新能源就地平衡与扩大消纳范围的有机统一。

《意见》经中央全面深化改革委员会第二十二次会议审议通过，习近平总书记在主持会议时强调，要遵循电力市场运行规律和市场经济规律，优化电力市场总体设计，实现电力资源在全国更大范围内共享互济和优化配置，加快形成统一开放、竞争有序、安全高效、治理完善的电力市场体系。《意见》的印发对全面推动电力计划机制走向市场化，理清市场建设的思路，消除市场建设的模糊认识，衔接市场机制与政府职能，具有深远的意义。

一是《意见》回答了什么是电力市场体系这一市场化建设的根本性问题。电力市场是一个复杂的体系性机制，各个环节相互作用、互相配合完成资源优化配置的功能。《意见》完整阐述了电力市场体系由电力现货市场、中长期交易和辅助服务作为基本环节，结束了长期以来对电力市场体系是什么这一基本概念的争论，有助于各地建立符合新型电力系统要求的现代电力市场体系。

二是《意见》回答了什么是全国市场体系建设路径的关键性问题。长期以来，国内对于省市场、区域市场和国家市场的建设时序存在争议。《意见》对全国市场体系建设路径给出了回答，第一阶段各层次市场不分级别，分工有所差异，“扁平化”平层配置，注重各个市场之间的分工协同；第二阶段各层次市场正常运行后，逐步进行电力电量耦合。

三是《意见》回答了什么时候推动发用两侧全部入市的争议性问题。我国的电力市场建设是一个渐进式的改革，发电侧从火电开始、用户侧从大工业用户开始，市场主体逐步扩围，形成了同类型主体分为市场主体和非市场主体两种情况。《意见》通过有序推动全部工商业用户和全部类型电源进入市场，配合近期代理购电制度建立的保障居民、农业和公益性事业价格稳定所需政策性交叉补贴单列机制，回答了同一主体不同待遇仅为全国统一电力市场体系建设的过渡机制，将会尽快结束。

四是回答了什么是电力规划和市场建设关系的扩展性问题。我国传统的计划机制包括规划、运行、价格三大基础性制度：政府审批投资，分配生产计划，核定产品价格。当生产计划由电力市场决定，价格由供需博弈发现，既管生（投资核准）、又管养（给生产计划又给价格）的机制就难以为续了。规划须重新确定和市场的关系，特别是要实现规划层面的应急保供任务，《意见》指出了要加强电力规划和市场建设之间的衔接，要健全适应市场化环境的电力规划体系，注重发挥市场价格信号对电力规划建设的引导作用。

综上，《意见》是打开我国全面推动计划机制走向市场化大门的“钥匙”，售电公司、新型电力系统技术等企业提供者面临广阔的“蓝海”。当然，全国统一电力市场体系还需要艰苦的落实工作，但是无论如何最关键的一步已经迈出，《意见》将推动市场机制建设，为我国的电力行业带来新的就业岗位、新的发电技术、新的经营业态。