2021年土壤修复行业发展评述和2022年发展展望

2021年是“十四五”的开局之年，在巩固拓展“十三五”时期工作成果基础上，继续深入打好净土保卫战、持续打好农业农村污染治理攻坚战是2021年行业的主要工作任务。

本文对2021年土壤修复领域出台的重要政策、标准及规范等进行了梳理和统计，并对行业发展现状及存在的问题进行了分析，对2022年乃至更长时期的行业发展趋势进行研判，以期为监管部门和从业者开展管理及经营实践提供借鉴和参考。

一、2021年行业评述

主要政策

为深入贯彻落实《土壤污染防治行动计划》和《中华人民共和国土壤污染防治法》等，2021年国家相关管理部门相继颁布了土壤修复行业一系列管理政策和技术指导文件，主要涉及行业规范管理、资金支持和技术提升等几方面。

（1）行业规范管理方面

2021年1月，生态环境部、农业农村部、自然资源部、林草局发布了《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》和《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》，为规范建设用地和农用地土壤污染责任人的认定提供了依据。

2021年6月，生态环境部发布了《建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录管理办法（试行）》，并开始启用“建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录系统”。办法规范和加强建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况的信用记录管理，提高从业单位和个人诚信自律意识和信用水平，营造公平诚信的市场环境和社会环境。

2021年11月，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，该意见对实现减污降碳协同增效，改善生态环境质量，精准治污、科学治污、依法治污、统筹污染治理提出了科学的理论指导。

2021年11月，国务院发布《地下水管理条例》，条例从调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治、监督管理等方面作出规定，对加强地下水管理具有深远意义。

2021年12月，生态环境部发布了《建设用地土壤污染风险管控和修复名录及修复施工相关信息公开工作指南》，该指南用于规范和指导建设用地土壤污染风险管控和修复名录，以及土壤污染修复施工期间相关情况和环境保护措施等公开工作，进一步规范了信息公开工作。

2021年12月，生态环境部会同发展改革委、财政部、自然资源部、住房和城乡建设部等部门联合印发《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》（以下简称《规划》）。《规划》分两个阶段设置目标，到2025年，全国土壤和地下水环境质量总体保持稳定，受污染耕地和重点建设用地安全利用得到巩固提升；到2035年，全国土壤和地下水环境质量稳中向好，农用地和重点建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。

（2）资金支持方面

2021年6月，财政部印发《土壤污染防治专项资金管理办法》（财资环〔2021〕42号），加强了对专项资金的使用管理。

2021年9月，财政部、自然资源部、生态环境部等五部委联合印发《中央生态环保转移支付资金项目储备制度管理暂行办法》，进一步规范和加强了中央生态环保转移支付资金管理，以便充分发挥生态环保资金职能作用。

2021年10月，生态环境部、财政部办公厅联合印发《中央生态环境资金项目储备库入库指南（2021年）》，对土壤污染防治、农村环境整治等领域专项资金入库要求进行了规定。

2021年11月，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，将促进社会资本参与生态建设，加快推进山水林田湖草沙一体化保护和修复。

2021年11月，财政部印发《重点生态保护修复治理资金管理办法》，办法提到了治理资金采取项目法和因素法相结合的方式分配。用于开展山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、历史遗留废弃工矿土地整治等生态保护修复工作，提升生态系统质量和稳定性的资金。

2021年11月，国家发展改革委发布了《重点区域生态保护和修复中央预算内投资专项管理办法》和《生态环保和修复支撑体系中央预算内投资专项管理办法》，有利保障了全国重要生态系统保护和修复重大工程建设有序推进。

（3）行业技术提升方面

2021年1月，生态环境部发布了《2020年国家先进污染防治技术名录（固体废物和土壤污染防治领域）》，包含处于示范阶段的27项技术和应用推广阶段的10项技术，其中污染土壤修复技术9项。为推动土壤污染防治领域技术进步提供技术保障。

2021年1月，生态环境部发布了《重点监管单位土壤污染隐患排查技术指南（试行）》，为进一步落实《中华人民共和国土壤污染防治法》《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》，为指导和规范土壤污染重点监管单位建立土壤污染隐患排查制度和开展土壤污染隐患排查提供技术支持。

2021年4月，生态环境部发布《污染土壤修复工程技术规程 异位热脱附》[HJ 1164-2021] 和《污染土壤修复工程技术规程 原位热脱附》[HJ 1165-2021] ，规定了污染土壤热脱附修复工程的设计、施工、调试和运行维护的技术要求，规范了污染土壤原位热脱附修复工程建设和运行。

2021年8月，生态环境部发布了《区域性土壤环境背景含量统计技术导则（试行）》，定了区域性土壤环境背景含量统计工作程序以及数据获取、数据处理分析、统计与表征等技术要求。

2021年11月，生态环境部发布了《工业企业土壤和地下水自行监测技术指南（试行）》[HJ1209-2021]，指南规定了工业企业土壤和地下水自行监测的一般要求，监测方案制定，样品采集、保存、流转、制备与分析，监测结果分析，质量保证与质量控制，监测报告编制，监测管理的基本内容和要求。进一步指导和规范工业企业土壤和地下水自行监测工作，为防控工业企业土壤和地下水污染，改善生态环境质量提供了标准基础。

行业发展现状

2021年作为“十四五”的开局之年，各方贯彻落实《中华人民共和国土壤污染防治法》的有关规定，坚持精准治污、科学治污、依法治污，使土壤污染防治工作迈上了新台阶，土壤修复行业的主要发展情况分析如下：

（1） 行业规模持续增长。2021年中央财政安排土壤污染防治专项资金44亿元，较2020年增长10%。通过中国采购与招标网、中国采招网等公开途径不完全统计， 2021年土壤修复行业总资金额约150亿元（包括工业污染场地修复、农田修复，场地调查、风险评估咨询服务等），其中工业污染场地修复工程，资金额约90亿元。

随着全国土壤污染状况详查工作的完成，各省市陆续公布并定期更新污染地块修复名录，2021年全国污染地块总数达到770块，十四五期间行业发展空间较大。

各省市污染地块数量

（2）市场竞争进一步加剧。截止2021年12月，全国已在建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录系统，注册的从业单位有3800余家，从业人员约16000人。政策的持续加码和需求的稳定增长吸引了众多企业布局环境产业。一是国企、央企加速进入，由三峡集团等央企为主的企业开始强势进入环境修复市场，据公开信息统计，46家央企的112家下属企业有环境业务，包括中节能、中国建筑、中电建、中交、中车等。除此之外，具有国资背景的地方环保集团也纷纷组建，进入环保市场。据不完全统计，截至2021年底，已有27家省级环保集团成立，包括浙江省环保集团、辽宁省环保集团、陕西环境产业集团等。二是众多地产企业跨界环保，万科、雅居乐、首创股份、美的地产等公司布局环境修复，引发行业新变局。

（3）修复技术迭代发展趋缓。十三五期间，修复技术的自主研发和引进消化吸收发展迅速，土壤热修复、固化/稳定化、原位化学/氧化、土壤淋洗、多相抽提等工艺纷纷得到了验证和推广。2021年期间，上述技术仍是国内土壤修复市场的主流，随着项目实施的增多，各种技术运行管理更加精细和成熟。同时，由于我国污染场地修复后的开发需求较大，而修复后土壤的再利用又存在较多的限制，因此水泥窑协同处置、污染土壤烧砖/制陶粒等处置方式的应用在2021年有较大幅度提高，尤其是在江苏、浙江等省，水泥窑协同处置的项目数量占比超过50%，处理土壤量近百万方。

行业存在问题及建议

从2007年开始至今，土壤修复行业得到的快速的发展，但也暴露了一些问题，有些问题已通过从业单位和专家的共同努力得到解决，如污染场地的环境影响评价问题，但有些问题依然存在，需要继续推动解决：

（1）修复过程中各方责任有待进一步明晰。近年来，由于修复项目实施引起一系列公众事件，暴露出了行业存在的诸多问题，比如不合理的修复目标、超短的工期、承包商责任模糊等。究其根源，一是业主单位对修复责任的不够重视；二是从业单位，包括调查评估、第三方监测、监理和修复单位等，对土壤修复中法律风险的忽视。2021年8月，生态环境部颁布了《建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录管理办法（试行）》，对土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况的信用管理将得到加强，并促进公平诚信的市场环境和社会环境的建设。建议后续出台对污染责任者的相关管理办法，同时行业协会继续推动行业自律建设。

（2）修复及风险管控质量控制有待加强。土壤修复及风险管控行业从调查到效果评估缺乏专门的质量控制技术文件及管理规定。现阶段行业质量控制主要集中在采样过程、样品流转、实验室制样、分析等过程质量控制，且上述要求分散在调查、监测或效果评估等技术文件或相关管理要求中，针对性、可操作性较弱，对评审专家的个人知识水平依赖较重，监督考核难度大。2021年12月山东省生态环境厅颁布了《关于进一步做好建设用地土壤污染风险管控和修复工作的通知》，强调了要确保“调查报告数据与实验室原始数据一致”，显示管理部门已经重视并着手解决土壤修复各环节的质量控制问题。

（3）标准体系建设有待进一步加强。以风险管控的概念及其效果评估为例，目前，已经发布的各类导则规范中缺乏对于“风险管控”的术语定义，各地方管理部门对于风险管控的理解各不相同，造成管控目标混乱、与修复概念混淆、与修复后监管区别不清晰等问题。建议尽快对“风险管控”的内涵和外延予以明确，统一认识。

（4）修复技术创新能力有待提升。现有土壤修复技术研发主体仍然是高校和研究院所，原创性技术较少，缺乏具有核心竞争力的技术和产品。在“双碳”目标下，建议加强对“低碳高效”修复技术及评价体系的研究，以满足下一步降碳减排与污染物协同治理的需求。

（5）专家评审机制需要进一步完善。污染场地的调查、风险评估和效果评估等各项工作都需要依托专家评审，各地纷纷建立省级土壤修复专家库。评审专家承担了重大的责任和风险。为提高专家评审工作的公正性，一是建议提高省级专家库的质量，做好专家的年度再学习工作和年度评审项目统计公开，避免集评审专家选择范围过窄，评审权力过于集中；二是建立土壤修复领域国家级专家库，并建立有效上诉机制，对于疑难问题或存在争执的问题可由管理部门会同国家专家共同讨论给出指导意见。

二、2022年发展展望

（1）产业模式方面：在国家政策引导下，借助技术与金融的共同作用及产业融合，丰富环境修复内涵、延伸行业边界，推动环境修复行业持续稳定发展。我国“深入打好净土保卫战”任务依然艰巨，存量市场将逐步释放，但需要模式创新与探索，因地制宜，在修复治理的同时，探索高效利用土地价值，促进修复行业产业化、规模化发展的途径。如针对重点行业的不同需求和工业园区重点企业的监管要求，提供集调查、风险评估、风险管控和治理于一体的第三方治理、环保管家等环境服务，加强环境风险监测、风险预警与管控。在工业场地领域，开展棕地开发+污染治理的一体化修复模式。

（2）技术发展方面：由于修复土壤再利用仍缺乏相关制度支持，水泥窑、砖窑等建材化终端修复技术在短期内仍将排在地方管理部门和技术咨询单位修复技术清单的前列，应用的比例和总数量将进一步增加。随着对在产企业风险管控和地下水修复的关注，微生物修复、原位生物/化学还原、监测自然衰减等技术的应用数量将会增加。原位和异位热修复技术由于其广谱、高效的技术特点，仍将占有一定的应用比例，但可能受限于碳减排的需求。同时，伴随着大宗化学品的涨价、易制毒易制爆化学品管理的加强以及技术修复效率的限制，化学氧化技术的应用比例将有所减少。

（3）管理和规范方面：对在产企业，尤其是土壤污染重点监管单位的土壤与地下水环境污染的监管会得到加强；对污染土壤的修复管理，将进一步延伸到水泥窑、砖窑及其他建材制造类固定修复终端；修复后污染土壤安全再利用的规范指南将加快制定，形成土壤修复、安全利用闭环；风险管控相关政策将得到进一步梳理、宣贯，明确风险管控类地块再利用的标准，逐步统一社会各界对风险管控工作的认识。