新形势下我国能源安全面临的挑战及应对

摘要：

立足国情、稳中求进，深刻认识煤炭的主体能源地位，引领煤炭行业绿色转型，夯实煤炭安全兜底保障基础，是新形势下推动能源转型平稳过渡，保障能源安全稳定供应的必然选择。

当前我国经济社会发展面临的国内外经济社会环境正在发生深刻而复杂的变化，同时全球第三次能源转型在碳中和背景下加速推进，我国能源安全面临的风险与挑战加剧。牢牢坚守住能源安全底线，夯实煤炭兜底保障基础，推进煤炭行业高质量发展，提高煤炭供应保障能力，推动能源低碳转型平稳过渡，确保新形势下国家能源安全的全局战略重要性愈加凸显。

我国能源安全面临的风险与挑战加剧

从全球经济形势看，世界百年变局与世纪疫情交织叠加，全球经济总体下行压力不断累积，经济疲软复苏乏力。据世界银行2022年6月《全球经济展望》预测，全球增长将从2021年的5.7%下降到2022年的2.9%，远低于今年1月预期的4.1%。同时，经济全球化的迅猛发展加速推动了世界多极化进程，国际力量对比深刻调整，国际政治、经济局势日趋复杂，大国博弈、地缘冲突、区域争端频发，引发国际能源市场动荡不安。当前仍在持续的俄乌冲突，对全球能源市场造成一定冲击，或将引发国际能源格局剧变。未来影响全球能源供需与我国能源安全的不稳定性不确定性风险递增，我国能源安全问题日趋国际化。

从国内发展趋势看，我国经济已从高速增长阶段进入高质量发展阶段。据工业和信息化部数据显示，2021年我国制造业增加值达到31.4万亿元，占国内生产总值（GDP）比重为27.4%，自2010年以来，已连续12年居世界第一，制造业增加值在全球中的比重由2010年的19.8%上升到2020年的近30%。作为制造业大国，我国以制造业为代表的实体经济能不能实现由大到强的跨越，关系经济高质量发展全局，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力都需要保障能源安全、调整能源结构。2021年10月21日，习近平总书记在胜利油田视察时指出：“中国作为制造业大国，要发展实体经济，能源的饭碗必须端在自己手里。”

与此同时，全球第三次能源转型在碳中和背景下加速推进，发展清洁能源、降低碳排放成为国际社会的普遍共识与责任担当。2030年碳达峰和2060年碳中和目标为中国能源发展设定了新航标，已经成为我国的重大国家战略目标。“双碳”目标下，能源减排、低碳转型步伐加快势必会加速能源结构实质性重塑，化石能源与清洁能源用能结构交替转换过程对保障能源安全蕴藏着新的风险。能源绿色转型过程应先立后破，以确保能源安全为底线，处理好用能需求增长与环境约束的矛盾，解决好能源结构调整中化石能源与清洁能源的安全过渡衔接问题。

保障能源安全的全局战略重要性愈加凸显

能源安全作为国家安全的重要组成部分，是保障国民社会可持续发展的命脉，也是促进经济高质量发展的“工业粮食”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对能源安全问题高度重视，在重要会议中多次强调，保障能源安全的战略地位不断提升。2014年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上明确提出“四个革命、一个合作”的重大能源战略思想；2020年4月17日，中共中央政治局会议首次提出“六保”，其中之一是保粮食能源安全；2021年11月11日，党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中指出“保障能源资源安全”；2021年12月11日，中央经济工作会议强调“确保能源供应”；2022年，《政府工作报告》将“能源安全”升至与“粮食安全”同等重要的战略高度。当前，外部形势的错综复杂、内部经济发展的新态势与“双碳”目标能源转型进程均对保障我国能源安全、能源高质量发展提出新的挑战与要求。在新形势下，保障国家能源安全的全局战略重要性愈加凸显。

立足煤炭是守住能源安全底线的关键

立足国内、强化底线思维的能源安全保障战略是针对历史经验的深刻总结，也是应对当前及未来安全形势变化的前瞻指引。纲领性文件中多次对保障国家能源安全作出重要战略部署。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》围绕实施能源资源安全战略作出重要部署，提出坚持立足国内、补齐短板、多元保障、强化储备，完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力，实现煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠。《2030年前碳达峰行动方案》明确提出，以保障国家能源安全和经济发展为底线，推动能源低碳转型平稳过渡，稳妥有序、循序渐进推进碳达峰行动，确保安全降碳。《“十四五”现代能源体系规划》提出增强能源供应链稳定性和安全性。强化底线思维，坚持立足国内、补齐短板、多元保障、强化储备，完善产供储销体系，不断增强风险应对能力，保障产业链供应链稳定和经济平稳发展。

煤炭一直以来是我国自我保障程度最高的基础能源，基于我国能源禀赋、生产能力、消费结构、对外依存等因素，以煤为主的能源国情在短期内不会发生根本性变化。煤炭赋存方面，“富煤，贫油，少气”是我国能源资源赋存格局的基本特征。煤炭产能方面，煤炭产量与生产能力在能源生产总量中仍占据绝对优势。国家统计局数据显示，2021年中国一次能源生产总量为43.3亿吨标准煤，全国规模以上煤炭企业原煤产量创历史新高，达到40.7亿吨，同比增长4.7%。煤炭消费方面，煤炭消费在我国一次能源消费中的比重仍占据主体。据国家统计局发布数据显示，2021年我国煤炭消费量占能源消费总量的56.0%，比上年下降0.9个百分点。煤炭进口方面，相比于原油、天然气，煤炭的对外依存度处于较低水平，自主保障能力强。据国家统计局数据，2021年，我国原油对外依存度为72%，天然气对外依存度约为42%，而煤炭进口量为3.23亿吨，进口量不到生产量的10%。煤电供应方面，煤电是我国电力系统的供应基础。国家统计局数据显示，截至2021年年末，全国发电装机容量23.77亿千瓦，煤电装机容量11.09亿千瓦，煤电以46.7%的装机占比贡献了全国超过60%的发电量。立足国情、稳中求进，深刻认识煤炭的主体能源地位，引领煤炭行业绿色转型，夯实煤炭安全兜底保障基础，是新形势下推动能源转型平稳过渡，保障能源安全稳定供应的必然选择。2021年12月召开的中央经济工作会议强调：“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠替代的基础上，要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。”

提升煤炭行业高质量发展水平与安全兜底保障能力的措施

（一）统筹规划煤炭生产能力，合理调整煤炭产能布局。综合区域煤炭资源赋存、开采条件、调运格局看，内蒙古、山西、陕西、新疆是我国煤炭生产供应能力最强的地区。煤炭资源赋存情况方面，我国煤炭资源主要分布在内蒙古、山西、新疆、贵州和陕西五个省份。据煤炭工业协会数据显示，2019年全国累计探获资源储量为14460.65亿吨，以上五省累计探获资源储量占全国煤炭资源储量的82.65%。煤炭综合开采条件方面，以内蒙古、山西、新疆和陕西地区的资源开采条件最佳。2019年“晋陕蒙新”地区煤炭产量合计28.78亿吨，同比2018年新增煤炭产量2.45亿吨，占当年煤炭总产量的比例为76.8%，该比例在2018年为74.3%。煤炭调运格局方面，内蒙古、山西、陕西煤炭外运量占据绝大比重。2019年全国煤炭分省总调出量为19.1亿吨，其中内蒙古自治区调出量为7.25亿吨，山西省煤炭调出量为5.35亿吨，陕西省调出量为4.79亿吨，三省区共承担了全国煤炭外调总量的91%，目前新疆煤外运量也在不断提高。为进一步优化产能结构，统筹规划煤炭生产能力，需进一步合理提高煤炭生产集中度，集中优势推进蒙西、蒙东、陕北、山西、新疆五大煤炭供应保障基地建设。在产能置换政策的指导下，以控制总量、优化存量为原则，加快淘汰落后过剩产能，释放优质先进产能，促进煤炭供给质量稳步提升，推动煤炭行业高质量发展。

（二）加强煤炭消费总量控制，严格限制煤炭消费增量。据2021年12月国际能源署（IEA）《煤炭2021分析和预测至2024》报告显示，中国煤炭发电，包括集中供热，占全球煤炭消耗量的近三分之一，煤炭使用量占全球总量的一半以上。尽管我国煤炭消费总量仍处于增长阶段，但煤炭消费在能源结构中的占比逐年递减。在“双碳”目标背景下，“十四五”期间能耗“双控”目标将继续成为驱动中国低碳发展的重要动力，必须加强煤炭消费总量控制，严格限制煤炭消费增量。一是严格落实能耗“双控”制度，优化主要耗煤行业用能结构，重点保障煤电行业用煤需求，压减“双高”项目煤耗，支持钢铁、建材等耗煤行业限煤减煤，为重点耗煤企业制定更为严格的用煤指标和配额，并加大对散煤加工、储运、销售等环节的全链条监管和治理力度。二是推进燃煤发电行业节能改造升级，继续降低火电供电煤耗。截至2020年年末，全国累计完成煤电节能改造6亿千瓦以上，全国火电平均煤耗为305.5 克 /千瓦时。燃煤发电机组中超超临界和超临界机组占比达到49.5%，需加快推进亚临界及以下机组的改造升级与淘汰更新。同时，推动超超临界煤电机组向效率更高的高低位二次再热、700℃超超临界机组等新型燃煤发电机组升级，促进火电供电煤耗的持续降低。三是完善煤炭消费总量控制的配套政策与管理机制，包括财税金融支持、差异化管控、煤炭单耗管理、节煤指标交易、差别化电价、加强数据统计等措施。

（三）推进煤炭绿色开发清洁高效利用，促进节能降碳。一是严格执行国家环境保护有关法律法规、生态环保标准、煤炭产业政策、绿色矿山建设规范等相关要求，充分评估煤炭开发所在地的生态环境承载能力，加强煤炭资源开发对生态环境影响的事前防范、事中监管、事后惩处，严惩煤炭资源开采过程中的环境违法行为。二是建立健全煤矿资源、生态、经济协调发展机制，完善煤炭绿色开发的政策激励与支持、加大对煤炭绿色开采、洗选加工、节能降碳技术创新的资金投入力度，推动煤炭资源安全高效绿色开发。三是加快提升煤炭清洁高效利用水平，以煤炭清洁利用降低用煤过程的碳排放，以煤炭高效利用减少煤炭的耗煤实物量。加强相关政策支持力度，鼓励支持煤炭高效燃煤发电、新一代煤制油、现代煤化工等煤炭清洁高效利用关键技术的创新攻关与落地推广，整合要素资源形成合力，引导煤炭产业链上相关行业、重点企业加快推进煤炭清洁高效利用改造升级，促进提升煤炭利用的清洁水平与转化效率。四是加快建设完善全国碳排放权交易市场推动我国主要耗煤行业清洁低碳发展。大力支持并加速推进CCUS（碳捕集、利用和封存）技术突破与试点示范，通过煤制氢+CCUS、煤化工+CCUS、燃煤发电+CCUS，实现煤炭的清洁高效利用，促进减少煤炭利用过程带来的碳排放。

（四）加强煤炭储备能力建设，提高产供储销协同能力。“双碳”目标推动我国能源结构变革、能源低碳转型步伐加快，在我国清洁低碳、安全高效的现代能源体系尚未形成之前，实现高水平的供需动态平衡需要一个过程，清洁能源消费比例的不断提升与煤炭等化石能源消费比例下降同步进行，新旧能源用能结构转换过程对我国能源稳定供应潜藏着新的不确定性。加强煤炭储备能力建设是发挥煤炭煤电对于保障国家能源安全的兜底作用的有力抓手。同时，在煤炭行业绿色转型、高质量发展推进煤炭产能优化布局进程中，我国煤炭生产将进一步向资源禀赋条件好的蒙西、蒙东、陕北、山西、新疆五大煤炭供应保障基地集中，而华中、华南等地区的煤炭生产能力将进一步压缩，煤炭生产重心将继续向西向北移动，生产重心与消费重心或将进一步偏离。原有的煤炭流动空间格局被打破，核心产地煤炭调出量增加、煤炭运输平均运距延长等新变化，须加强煤炭储备能力建设，以提高煤炭产供储销体系的协同保障能力。煤炭储备是平衡煤炭市场、平抑煤炭价格、保障煤炭供应以及应对重大突发性灾害事件的重要支撑。加强煤炭储备能力建设，建立健全煤炭储备体系，提高煤炭产供储销供应链协同保障能力对于提高我国能源安全综合保障能力至关重要。以提升煤炭供应链协同保障能力为前提，科学优化煤炭储备基地布局，加快在全国范围推进政府可调度煤炭储备能力建设，尽快提高全局煤炭供应战略保障能力。具体结合我国煤炭生产供应、物流运输、消费需求的时空演变格局与发展趋势，在煤炭流动的枢纽节点和薄弱环节重点布局建设煤炭储备基地，以实现对核心区域、重要城市、重点行业及电力企业煤炭需求的稳定持续供应与安全可靠保障，促进形成与我国大国经济体量、工业规模相辅相成的能源储备实力与应急保障能力。

（五）保障电煤稳定供应，为电力系统结构性变革托底。在碳中和目标驱动能源低碳化转型背景下，我国电力行业面临着空前的发展与转型压力。我国全社会用电量、发电量均位列全球第一，煤电是我国电力系统的供应主体，也是碳排放的主要来源之一。根据中国电力企业联合会数据，2021年煤电以46.7%的装机占比，贡献了超过60%的发电量。在“双碳”目标能源结构性变革背景下，我国电力系统的生产供应结构、运行控制方式等将发生根本性变革，煤电作为基础电源的功能将减弱，支撑性调峰性功能增强。2020年12月，习近平总书记在气候雄心峰会上宣布，到2030年，中国非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上，这为中国能源发展设定了新的航标。构建以新能源为主体的新型电力系统是一个长期的过程，随着水电、风电装机比重不断提升，因其季节性、随机性特征及储能的短板问题，需要煤电机组调峰、顶峰，导致对煤炭需求的时段性波动进一步加大，对部分区域煤炭稳定供应提出更高要求。强化煤电支撑调节功能，必须保障电煤的稳定供应，具体通过严格落实煤炭最低库存和最高库存制度，加强煤炭中长期合同签订与履约监管，提升合同覆盖与兑现率，同时通过完善煤、电价格传导机制，推进煤炭储备能力建设、优化电煤运行径路等措施，全面提升电煤供应保障能力，为电力系统结构性变革中的电力供应安全托底。

（六）加大政策支持，推进煤炭与新能源深度耦合发展。煤炭与太阳能、风能、生物能等新能源的耦合利用可通过发电、热转化、化学转化等多种耦合形式实现。目前，煤炭与新能源耦合利用过程中的共性问题主要在于新能源水解制氢成本居高、氢能储运体系尚不完善、大规模制氢、耦合发电等关键技术亟须攻关、配套政策措施尚需健全等。对此，一是因地制宜加快发展光伏发电、水电、风电、生物质能、地热能等可再生能源，依托国家级研发平台整合优势研发力量，开展新能源高效开发利用、新能源制氢、氢能储运等核心技术集中攻关，加快推动氢能全产业链技术取得突破性进展，促进煤炭与新能源耦合协调发展。二是大力推进“煤电+”固废耦合发电领域的技术创新和改造升级。利用现役大容量煤电机组发电系统优势，推进燃料制备、锅炉燃烧与环保处理系统及设备改造升级，推动燃煤与农林废弃物、生活垃圾、市政污泥等燃煤耦合生物质的煤炭耦合发电技术研发、试点应用、规模推广，提高生物质的发电效率，促进固废消纳、循环利用与节能降碳。三是为加快推进煤炭与新能源深度耦合发展，应建立健全煤炭与新能源的耦合利用机制，加大政府政策支持力度，出台财政补贴、税收优惠、金融支持等配套政策，集中优势资源快速推进耦合发电、耦合燃烧、耦合转化等耦合利用方式的关键技术攻关与落地转化，推动煤炭和新能源优化组合高效利用，稳步推进能源绿色低碳发展，推进构建多能互补协调发展的现代能源体系。

（七）深化煤炭国际领域合作，提升国际煤炭获取能力。据海关总署统计数据显示，2021年中国进口煤及褐煤3.23亿吨，同比增长6.6%。自2009年中国成为煤炭净进口国后，中国煤炭市场分化为沿海和内陆两大市场，沿海市场对进口煤依赖程度与对国际煤炭市场的敏感性更高。从保障煤炭稳定供应、确保能源总体安全角度看，我国煤炭对外依存度虽然不高，但3亿吨左右进口规模位列全球第一，且我国煤炭进口来源国非常集中，对主要煤炭出口国有较强的依赖性，易受全球煤炭市场供需形势、价格波动、贸易摩擦、出口国政策、海运受阻等影响。2020年以来，我国煤炭进口及市场情绪受到一定程度的冲击，为分散煤炭进口来源过于集中的资源获取风险，充分利用好国际煤炭资源，缓解国内暂时性煤炭供给压力、补充调剂沿海地区煤炭供需波动、弥补特殊时期的油气能源缺口，应进一步深化煤炭领域国际合作，提升国际煤炭资源获取能力。通过广泛建立与主要煤炭出口国的合作伙伴关系，继续深化与“一带一路”沿线煤炭资源丰富国家的煤炭贸易合作，推进我国煤炭进口来源多元化。同时，在俄罗斯、蒙古等煤炭资源储量丰富的国家，以合作勘探开发、产能投资等方式建立境外煤炭生产供应基地，增加进口煤的生产供应，提升进口煤炭的直接渠道保障能力。

（作者单位：国家开发银行研究院；中国矿业大学）