胡育宏：《能源法》的立法逻辑和实施前瞻丨能源、环境与自然资源实务论坛经典演讲

胡育宏：《能源法》的立法逻辑和实施前瞻丨能源、环境与自然资源实务论坛经典演讲

2024年12月1日，“聚能向新·守正同行——律新社2024能源、环境与自然资源法律实务发展论坛”召开，《能源法》主要起草专家、北京市炜衡律师事务所高级合伙人胡育宏作“《能源法》的立法逻辑和实施前瞻”主旨演讲。他解读了《能源法》的立法背景、立法逻辑、实施路径和适用要点，为能源法律服务从业者全面且深入理解《能源法》、正确适用《能源法》提供了宝贵的解析思路。

立法逻辑：背景、动力、实质、依据和思路

胡育宏律师先讲述了《能源法》的立法逻辑，包括立法的时代背景、内在动力、精神实质、立法依据和总体思路等。

胡律师表示，在时代背景上，目前是能源转型变革的重要关口，从2006年首次起草《能源法》，到2015年重启起草工作，经过九年时间，我国《能源法》的起草背景已经发生了重大变化。我国已成为能源生产和消费的第一大国，资源禀赋约束与能源需求之间的矛盾更加突出，国内外都面临资源不足、气候变化、生态破坏和生物多样性减退的严峻挑战，能源结构调整日益迫切，需要从传统的能源安全观转变到新的能源安全观。

传统的能源安全观主要关注能源产业链和基础设施的安全，特别是如何解决石油对外依存度高的问题。作为国家安全观的重要组成部分，新的能源安全观则从更高层次上关注可持续发展，生态安全和气候安全成为新的能源安全观的重要内涵，这也是在“双碳”目标提出之后，《能源法》起草面临的新课题。可以说，2015年重启《能源法》立法工作所面临的时代背景及立足点与2006年不可同日而语。

在内在动力上，市场化改革是重要推动力，自2008年《能源法》公开征求意见稿发布后，为什么在2008年到2015年再无音讯?后来大家才意识到，《能源法》出台之所以推进缓慢，是有其深层次原因的。胡律师认为，这与我国市场经济体制改革的决心以及一系列关于市场化改革的重大决策部署出台的节奏密切相关。市场化改革是此次《能源法》出台的内在动力，胡律师认为《能源法》最大的亮点是能源市场体系这一章，该章规定了能源市场体系的核心内容、建设目标、价格形成机制，遵循了“管住中间、放开两头”的改革主线。没有市场体系建设，《能源法》的效能将大打折扣。

在胡律师看来，《能源法》的精神实质体现在三个方面：

首先，能源法立法是实现国家治理体系和治理能力现代化的必不可少的重要一环。其次，《能源法》是习近平法治思想在能源领域的重要实践。

最后，《能源法》体现了法治对于能源市场化改革、能源发展战略实施、能源安全的基础性、保障性和长期性作用，即通过法治方式贯彻新发展理念，贯彻总体国家安全观，实施能源安全新战略，坚持立足国内、多元保障、节约优先、绿色发展，推动加快构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系。

胡律师指出，《能源法》的立法依据主要是行之有效的能源政策。在漫长的起草过程中，新政策陆续出台，如何处理政策的变动与立法要求的稳定性、长期性之间的关系，是立法中必然关注的重点问题。政策虽然是变动的，但能源转型、市场化改革的思路和主线没有改变，如何将政策中不变的主线提炼出来，变成法条，既涉及到立法技术问题更涉及到对政策的领会和把握。从最后出台的相关条款来看，《能源法》的起草完成了这个任务。

胡律师认为，在总体思路上，确定《能源法》在法律体系中的定位很重要，经过反复研究，《能源法》只应涉及能源领域的根本性、全局性、稳定性、长期性问题，《能源法》应当定位于能源领域的基础性、统领性法律，这一点基本上没有争议。《能源法》在性质或定位问题上具有一定的综合性，而不应界定为某一种性质。其次，《能源法》应立足于保障能源安全的立法思路。新的能源安全观是2015年起草《能源法》的首要目标和出发点。习近平总书记强调，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。能源安全是《能源法》章节设计和条款安排首要考虑的问题。再次，在科学定位的基础上，《能源法》需要妥善处理其与电力法等能源单行法之间的关系。总之，《能源法》需要发挥对能源单行法的统领、协调作用，激发能源单行法之间的协同作用。而且，《能源法》要妥善处理《能源法》与矿产资源法等其他法律之间的关系。起草过程中，起草单位针对《能源法》与其他相关法律之间的关系，立法中还注重能源法与矿产资源法、环境保护法、安全生产法等其他相关法律的协调。《能源法》立法体系与内容的安排上，坚持问题导向是新时代立法工作的基本要求。

《能源法》早期立法中，框架结构基本上都采取了能源产业链+重点问题的方式展开。经过反复讨论、研究，听取各方意见，逐步采取突破能源产业链、突出问题导向的原则设计框架结构。最终的框架设计突出了《能源法》要解决的现实重大问题，体现了在能源高质量发展背景下《能源法》的定位和目标。

立法中，还妥善处理条款的原则性与可操作性之间的关系，以及内容的简略和具体之间的关系。

法治本身课以立法者一项义务，即必须充分考虑将要颁布的法律的实施和强制执行问题。清晰性、准确性、无歧义，是法律可预测的前提条件，而可预测将产生规范对象有意识地选择遵守法律的良性效果，如果立法者寄希望于将来由执法部门再对法条作出进一步主观解释才能实施，则法律的实施效能将大打折扣。《能源法》原则性条款过多，一直是各方意见最大的问题之一，也是起草中面临的最大挑战。

胡律师表示，现在看来，《能源法》原则性条款过多的问题仍然存在，但基于《能源法》的定位和规范事项的宏观性、整体性，在现有立法模式下，也只能如此。反之，如果非要硬性设置一些规范具体内容的条款，那么势必动摇《能源法》的定位，造成《能源法》与能源单行法之间关系的紊乱。

立法过程：民主立法、科学立法

随后，胡律师介绍了《能源法》立法过程，他认为，整个起草过程体现了民主立法、科学立法的要求。关于民主立法。2015年，国家能源局委托中国法学会能源法研究会组织专家对2008年版本进行修改，形成修改稿。内部经过多轮征求意见和论证后报送原国务院法制办。

2017年至2020年，在原国务院法制办、司法部的指导下，国家发展改革委、国家能源局组织成立了专家组和工作专班深入研究、反复论证、多次沟通，在国家发展改革委报送原国务院法制办修改稿的基础上，进一步修改完善，形成了征求意见稿，向社会公开征求意见。起草单位对意见进行了梳理、研究、论证，形成新的送审稿，报送司法部。

此后，司法部又广泛征求意见，由起草单位研究论证，形成新的送审稿。

在全国人大常委会审议阶段，又多次征求意见。

因此，《能源法》是相关部门集合各方面意见并形成共识的成果。

实施前瞻：大大提升能源法律法规体系化水平

最后，胡律师对《能源法》的实施进行了前瞻。

胡律师表示，《能源法》价值实现的基本逻辑是：《能源法》大大提升能源法律法规体系化水平，从而保障能源体制革命，实现能源转型与能源安全。

《能源法》的重要功能是协调、统筹能源单行法律，发挥能源法律体系的总体法治效能。《能源法》条款的特征是，《能源法》直接权利义务型条款不多，大量条款规定了各级人民政府的法定责任，这些条款将通过执法检查、专项监管、专项考核、政绩考核等方式发挥实质的效力。《能源法》为完善能源法律制度体系提供了总体纲领和立法依据。

《能源法》提供了总体纲领和立法依据。《能源法》的出台将引领、促进相关单行法律、行政法规、规章的制订和出台。同时，由于能源单行法的立法滞后，《能源法》可以拾漏补缺，完善能源法律体系。

但胡律师也认为，归根到底，《能源法》的实施仍需大量配套法律法规规章提供支持。在某些领域，没有配套规定，《能源法》的条款将被架空。《能源法》的配套立法迫在眉睫。

胡律师最后认为，在《能源法》配套立法中涉及市场主体权利义务的具体规定，也应当贯彻比例原则，否则将给市场主体造成不合理负担，影响能源法的整体实施效能。